第五章 财政监督
2015-01-30

  1978年8月,青岛市恢复建立财政监察机构。80年代初期,恢复成立市财政局驻厂员管理处,向青岛市的国有企业派驻驻厂员,对企业的财务收支等情况实施就地监督。

  1994年颁布实施的《中华人民共和国预算法》为财政监督提供法律依据和实施途径。1994~1998年,青岛市财政监督工作以转变职能、寻找定位、探索模式、寻求突破为主线,逐步确立“专项检查、财税大检查、日常监督”的基本格局,从一年一度的大检查逐步向以日常监督管理为主转变,财政监督的重心逐步转移到财政收支监督方面。

  1999年以后,青岛市财政监督工作适应公共财政体制建设的需要,不断调整和完善监督职责,进一步拓展财政监督范围和更新监督理念,财政监督逐渐由联合检查制度转向财政管理型监督方式。在监督内容上实现从注重查补收入向收支并重转变,从外部监督向内外监督相结合转变;在监督方式上实现从注重事后专项检查向事前审查审核、事中跟踪监控和事后检查处理有机结合的全过程监督转变;在监督目的上从关注和查处财政违规事项的“纠错”型监督向建立完善内控机制、促进财政管理的“预防”型监督转变,从安全性和合规性监督向效益性监督转变。青岛市的财政监督工作逐步走向规范化、制度化和科学化。

  第一节  财政驻厂员制度

  1984年,青岛市恢复财政驻厂员制度,对企业的财务管理实行就地监督。青岛市财政驻厂员工作,根据“加强财政监督,整顿财务秩序是治理经济环境的必要措施”的精神,加强企业财务管理,建立健全企业财务制度,帮助企业完善经营管理。市财政局编制《1960~1989年常用财政法规汇编》,帮助企业建立一系列规章制度: 建立和调整各项材料消耗定额,建立健全成本核算规程,建立计划成本控制办法,推广A、B、C管理方法和量、本、利分析法,建立内部银行机制,建立健全工效挂钩考核办法等。为提高企业经济效益,全市共派出20多个小组,帮助企业压缩车间经费和企业管理费、扭亏增盈,抓促产项目173项,新增利税3425万元。在强化财政监督职能、严肃财经法纪方面,1985年,共查处违纪金额1000多万元,初步遏制滥发钱物的现象。1989年,开展清理国营企业的“小金库”工作, 查处违纪金额40余万元。1988年,驻厂员管理处的职能由税收、财务、物价大检查办公室代替, 但人员编制一直保留至2001年机构改革。

  第二节  税收、财务、物价大检查

  1985年,青岛市成立税收、财务、物价大检查领导小组,市财政局、市审计局参与配合。

  1986年,税收、财务、物价大检查领导小组由市财贸办公室领导,具体工作由市财政局、市税务局、市审计局组织实施。1987年,大检查领导小组由市财政局驻厂员管理处牵头组织。1988年, 更名为税收、财务、物价大检查办公室,挂靠市财政局,人员由市财政局、市税务局、市审计局抽调组成。1999年3月26日,更名为青岛市财政监督检查办公室,仍挂靠在市财政局。2001年, 青岛市财政监督检查办公室更名为监督处,成为市财政局的一个内部职能处,财政监督也由联合检查制度转向财政管理型监督方式。

  1985~1999年,全市各级大检查机构、各参检单位共检查行政、企事业单位及个体私营工商业户328848家(次),年均重点检查面为52.4%,超过财政部下达的40%检查面标准。违法违规构成的主要项目为:偷逃工商各税,偷逃企业所得税及侵占应缴利润,违反国家价格监督和审计法规、不按用途支用财政资金,私设“小金库”等。全市查处违法违规单位75662家(次),共查处违纪金额14.2亿元,应入库违纪金额13.2亿元,实际入库12.8亿元,入库率达97%。

  第三节  社会集团购买力控制

  1978年,青岛市成立控制社会集团购买力领导小组,成员有市财委、市经委、市计委、市财政局、市商业局、市统计局、市物资局、市供销社、中国人民银行青岛市分行等单位,社控办公室设在市财政局,所辖各县、区也相继建立社控管理机构。当年,青岛市实行“计划管理,限额控制,凭证购买,定点供应,专项审批”的办法,对各县、区、局及市直管单位的社控指标,实行年初一次计算、分季下达的办法。1979年,国家规定的专项控制商品共27种,其中,除小汽车、大轿车、地毯经市财政局审查同意报山东省财政厅审批外,摩托车、沙发、钢丝床、电冰箱、录音机等其他24种社控商品,由市财政局审批。同年,社控商品增至33 种,新增加空调器、录像机、洗衣机、复印机、电影放映机和电视机。

  1981年,青岛市取消“凭证购买、定点供应”、专用支票和买卖双方共同控制限额的办法,改按以购买单位为主,全面实行“计划管理,指标控制,专项审批,定额供应”的办法。对控制指标,依据山东省核定的年度总指标,按各县、区、主管部门和市直单位的需求,以及上年执行情况等因素,年初一次分配,市财政留有适当的比数作为临时机动指标控制。

  1985年,青岛市根据国务院《关于严格控制社会集团购买力的紧急通知》精神,结合国民经济发展计划和市场供需状况,将社控指标与财务指标结合起来,逐级落实到各个独立核算的基层单位。对专控审批对象作出明确规定,即所有县级以上的机关、团体、学校、部队、企事业和200人以上的乡镇企业、城市街道企业。对专控商品实施定点供应,全市共指定专控商品、劳保用品定点供应单位187个。其中,市内5区82个,各县105个。各定点供应单位出售专控商品,一律使用盖有社会集团购买力供应专控商品定点专用章的发票。当年,山东省核定青岛市专控指标为1165.59万元,市社控办经过综合平衡,核定给各县(区)和各行政、事业、企业单位专控指标为1142万元,节约23.59万元。除小汽车较1984年增加外,其他专控商品较1984年均有所减少。

  1987年,市社控办对1986年以前未经批准擅自购买小汽车的情况进行检查,查处不符合购车条件拒批的小汽车145辆、大轿车47辆、摩托车151辆。在全市开展社控大检查,查处擅自购买小汽车4辆、摩托车2辆、录像机1台,其他专控商品电冰箱、家具等103件。

  1988年,根据山东省社控办《关于停止专控商品审批的紧急通知》精神,青岛市自10月1日起至年底,社会集团单位一律停止购买19种专控商品以及羽绒服、风雨衣、自行车、电风扇、丝绸及其制品、各种钟表、各种灯具、国内名烟和进口烟、国内名酒和进口酒等非专控商品,并严格控制社会集团购买力申请表的发放。

  根据国务院《关于从严控制社会集团购买力的决定》精神,青岛市从1989年1月1日起增加3类专控商品:布匹及其制品,包括棉布、混纺布和纯化纤布;针织品,包括各种运动服装、棉毛衫裤、绒衣、绒裤、毛巾被、浴巾、床单和床罩;书写印刷纸,包括新闻纸、凸版纸、铜版纸、胶版纸和复印纸。当年起,开征专控商品附加费。1990年,青岛市调整专控审批权限,属于青岛市社控办审批的专控商品有小汽车、大轿车等9种,属于各县(市)、区社控办审批的有沙发、地毯等23种。

  1978~1990年,全市共压缩社会集团消费性专控商品购置费达48500余万元,有效地抑制了需求膨胀,稳定了市场供应。1980~1990年,全市共处理违控购置金额达5300余万元。1991年以后,由于国民经济的发展,社会物资日渐丰富, 社控商品逐步放开。

  第四节  财政管理型监督

  2001年,青岛市财政局监督检查处正式成立,标志着财政监督方式正式转向财政管理型监督。2003年4月1日,市人大常委会正式颁布《青岛市市级预算审查监督条例》,为财政管理型监督提供法律依据。

“收支两条线”监管

  按照中央和山东省统一部署,结合青岛市实际情况,全面开展“收支两条线”的清查工作。

  1998~1999年,先后5批共取消和降低收费项目263项,每年可减轻企业负担3.7亿元;审查清理行政事业性收费账户及支出账户763个,确认保留414个,取消349个;共清理检查行政事业性收费36.72亿元,罚没收入9531万元,全部上缴财政预算和专户,上缴率达到100%;将全市38个部门的60项罚款和51个部门的353项收费全部纳入财政管理并全面实行“罚缴分离”和“票款分离”,通过银行代收代缴9531万元和1.98亿元;建立行政事业性收费和罚没收入年检制度,从源头上充分发挥监控作用。至2003年,全市共清理行政、事业单位账户1208个,143个市直单位除保留备用金账户外,全部纳入市会计中心集中核算,预算外资金全部纳入财政专户管理,实行综合预算。

会计信息质量抽查

  自1997年起,青岛市财政监督机构每年开展会计信息质量检查和对社会审计机构执业质量核查工作。

  2000年,青岛市从14个社会审计机构抽调48 名注册会计师,对19个社会审计机构核查的112 家单位的1999年度会计报表执业质量进行核查。检查出社会中介机构行业违法、违规问题金额达950余万元;房地产、建筑行业企业各类违规资金13942万元。同年,市财政部门组织对行政事业性收费、罚没收入、国债资金管理及社保资金进行专项检查。其中,涉及社保资金4.4亿元、国债资金7.2亿元。对违规行为依法进行处理, 并取消27项收费项目,累计为企业减负5.1亿元,进一步规范全市财经秩序。

  2001年,在全市范围打击伪造会计凭证和提供虚假财务会计报表等违法行为,提高会计信息质量。清理整顿行政事业单位银行账户,对17个部门的1208个账户进行重点核查,撤销账户115个,涉及资金达1.08亿元。有效解决了账外设账、私设“小金库”等问题,并为全面实行部门预算和国库集中支付奠定基础。同年,全面推行票据审验核销制度,完善财政专户收缴拨付制度,加强行政执法单位的行政性收费、罚没收入管理,建立“票款分离”管理机制。全市共有41个部门、124个执收单位、305个收费项目实行“票款分离”。全年“票款分离”收缴资金8.4 亿元,占全部资金的78%,促进了全市财经秩序的好转。

  2002年,青岛市在对行政事业单位实施财政监督的同时,对财政局内部单位及处室进行监督,注重财政监督的实效性。当年,共查处违纪金额15785万元,全部按照国家政策规定予以处理和纠正。

  2004年,青岛市开展对部分进出口企业和市出版局等85个单位会计信息质量检查,全市共查处违法违规金额8961万元,应补交各项税款694 万元,下达处罚决定26个,罚款103万元。

财政专项资金检查

  1998年,对全市1997年农村社会养老保险基金的收缴、管理和使用情况进行全面检查,发现诸如票据使用不统一、部分部门未按规定使用财政部门印发的收费票据等票据使用不规范问题。同年,青岛市组织100名检查人员,分40个检查组,对全市社会保障资金管理使用情况进行专项检查。对机械、供销、粮食、水产、商业、物资、钢铁、纺织等14个行业的75家企业进行全面检查,查处有违纪问题56家,违纪资金242万元。1999年,对市、县两级环保部门排污费的征收、管理和使用情况进行全面检查。

  2000年9~11月,对全市1999~2000年国债资金管理使用及国债项目的工程质量等情况进行监督检查。同年9月,对“土地出让金”进行专项检查,发现一些单位拖欠土地出让金及欠缴契税,补缴入库1566万元。2002年,对市直有关单位2002~2005年度的财政财务收支情况进行检查,发现沉淀财政资金100余万元。

  2005年,对全市家禽养殖贷款贴息资金、“共建海大”资金、海域使用金、城市基础设施配套费、新型农村合作医疗基金、城镇职工失业保险金的管理使用,以及市医疗管理中心、市农科院、市旅游信息中心、北墅监狱等10余项财政专项资金和20余个市本级二级预算单位财政财务收支核算情况进行检查。共发现和纠正各类不规范收支核算3500余万元,应缴未缴财政资金近1000万元,核减财政贷款贴息资金23.4万元。

  第五节  会计师事务所辅助监督

  1984年10月,山东青岛会计师事务所正式成立,隶属山东省财政厅领导,由市财政局监管。执业地区为山东省全境,业务对象主要是外资企业。业务范围主要包括审查会计项目、会计报表和其他财务资料,出具查账报告书;验证企业的投入资本金,出具验资报告书;参与办理企业解散、破产的清算事项;参与调解经济纠纷,协助鉴别经济案件证据;进行资产评估和其他会计查账验证等。1988年下半年至1989年9月,山东青岛会计师事务所在胶南、胶州、平度、莱西、即墨、崂山、黄岛、市南、市北、台东、四方、沧口五县(市)7区和经济技术开发区相继建立分所。由于山东省其他市、县相继成立会计师事务所,山东青岛会计师事务所的执业地区界定在青岛市所属各县(市)区。1990年6月,经青岛市国有资产管理局审查批准,山东青岛会计师事务所承担全市资产评估业务。

  山东青岛会计师事务所自1984年成立至1990 年,共为外商投资企业查账222家(次)。其中,中外合资企业162家(次)、中外合作企业20家(次)、外商独资企业2家(次)、外商办事机构38家(次)。为外商投资企业验证注册资本138家。1998年底,山东青岛会计师事务所与市财政局彻底脱钩,更名为山东汇德会计师事务所,成为一家有限责任会计师事务所,标志着作为财政辅助监督的会计师监督制度的结束。