第三章 预算管理
2015-02-01

  1978~1991年,青岛市预算编制自主权较小,财政收支指标由上级财政分配,不能按照以收定支的原则安排预算,财政决算中经常出现赤字。自1992年起,推行复式预算改革,1994年《预算法》实施后,预算编制权有所扩大,逐步实现财政预算的收支平衡,至1996年,青岛市全部消化了历年累计赤字。在预算监督和预算执行方面,逐步强化人大监督职能,加强收支指标管理,将支出有效地控制在预算限额内。2000年以后,青岛市推行部门预算、会计集中核算以及国库集中支付改革试点。

  第一节  预算编制

  中共十一届三中全会以后,青岛市按照中央统一部署,试行“增长分成、收支挂钩”的办法,依据山东省政府核定的预算指标安排收支预算。80年代初期,青岛市预算主要是按照山东省赋予的分配权,在项目之间进行适当调整。预算支出实行“分灶吃饭”的体制,计算“灶”内实有财力,本着量入为出的原则安排。自1984年起,即墨、胶县、胶南、平度、莱西县和黄岛区相继纳入青岛市预算管理范围。1985年,按照“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制和“利改税”后的新口径,编制青岛市地方财政预算,基本做到量入为出、收支平衡。1987年, 青岛市内5区建立区一级财政预算,各县(市) 区所辖乡镇全部建立乡镇一级财政所,形成全市预算编制和预算管理的完整体系。

  1994年《中华人民共和国预算法》实施后, 青岛市预算编制权进一步扩大。当年起,取消由市代各县(市)区编制预算的做法,采取自上而下的办法编制。收入预算的编制,主要参考上年度预算执行情况和预算年度收支预测情况编入预算,同时注重与国民生产总值增长相协调。支出预算的编制,本着“量入为出”原则,根据国民经济结构调整及社会发展的要求,分别轻重缓急,压缩非生产性支出,保证重点。在保证人员经费的基础上,重点保改革,保农业、教育、科技及政府确定的与人民生活有密切关系的重点建设项目的支出;对其余部分,根据建设及事业发展需要,编制当年建设性支出预算;对专项用途的收入则分清渠道,分别安排支出预算。安排收支预算时坚持留有余地,对国家确定的项目预算计入收支预算,并根据当年财力情况,安排适当的预备费,以备预算确定后国家制定实施的改革措施及一些不可预料的支出。当年“灶”内支出预算确定后,结合上级专项补助及上年结转的专项资金,确定全市的财政支出总预算。全市总预算从级次上划分为市级、县(市)区和乡镇三级。其中乡镇级总预算由县(市)财政部门核定汇总,县(市)区级总预算由市财政局核定并汇总,形成全市财政收支总预算。各级财政收支预算经同级人民代表大会审查批准后生效实施。2002年,《青岛市市级预算审查监督条例》对预算编制、审查和批准、执行的监督,决算的审查和批准及法律责任等事项作出明确规定,进一步规范预算行为,发挥预算在促进经济和社会各项事业发展中的作用。

  第二节  预算执行与调整

  1978~1994年,根据《中华人民共和国预算决算暂行条例》,由青岛市财政机关和税务机关负责本级财政收支预算的执行和指导监督工作。1994年《中华人民共和国预算法》颁布实施后, 由市财政局负责预算的执行和调整。预算执行与调整大致分为两个重要阶段:

  “分税制”改革前阶段。1984年,青岛市贯彻《国营企业成本管理条例》,提高企业经济效益,增加财政收入。在支出方面,严格控制财政支出,大力节约非生产性开支,对行政事业单位的经费实行包干定额、结余留用、超支不补。1985年,青岛市开展清查偷漏税和财务检查活动,共查处偷漏税款约9600多万元,有效增加了财政收入。1987年,贯彻国务院《关于严肃税收法纪,加强税收工作的决定》,对越权减、免税问题进行清理、检查、纠正,实行减、免税目标管理责任制,加强税收征管工作。开征耕地占用税,开展“双增双节”运动,促进财政收入的增长。1988年,成立农业税收管理处,具体负责农业税征管工作。1989~1990年,青岛市把发展经济、帮扶企业发展作为增加收入的重要措施,积极组织财政收入。同时,实行紧缩政策,严控财政支出。1991年,围绕“质量、品种、效益年” 活动,促产促销,培植税源。开展创建财政收入亿元县活动,平度、即墨跨入亿元县行列。1993 年,贯彻中央加强宏观调控政策,停止临时性、困难性税收减免。严格控制财政支出,执行行政经费“下管一级”的办法,分级核定定额,实行节奖超罚。1994年市国税局和市地税局分设后, 国税系统征收管辖范围为14项,地税系统负责13 个税种的税收管理工作,以及水利集资、治安费等代征管理。

  “分税制”改革后阶段。1995年,青岛市制定《关于分税制财政管理体制预算管理问题的暂行规定》,明确预算收入级次划分、地方财政收入范围、预算收入缴库、预算编制及资金划拨等关键问题。对市内4区属地单位的职工按月工资额的1%左右开征义务教育费,专款用于教育事业。1996年,青岛市重点做好税收属地管理、纳税级次登记、收入均衡入库、控制支出和确保平衡等工作。支出方面,优化结构,保障重点需要。1997年,财政收入继续保持较高增长。非国有经济收入和非税性收入明显增加,应纳入预算的行政事业性收费逐步纳入收入预算。财政支出按预算安排确保重点,新增财力主要用于扶贫救灾、解困救助、国有企业改革、新增工资性支出以及重点工程建设支出。1998年,市、区(市) 两级均超额完成收入预算和增收任务,并实现财政收入较高幅度增长。在预算执行中,按照保稳定、保大局、保重点的原则,农业、教育、科技、政法等重点支出的增长,均高于正常性财政收支的增长,城市基础设施及全市重点工程支出大幅度增加。1999年,受国家税收减收政策影响,工商税收增幅下降,收入较预算短收。财政支出进一步突出重点,确保中央积极财政政策的各项措施及加大科教投入决策的落实。2000年, 非公有制经济成为财政收入新的增长点,非税性收入增收,占财政收入的比重提高。2001年,开展财源建设以增加收入。针对新增政策性支出数额超过新增财力的情况,调整优化支出结构,加大重点支出保障力度,保证各项重点支出资金及时到位。2003年,青岛市执行国务院《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》,清理自行制定的税收先征后返政策。按照《青岛市市级预算审查监督条例》规定,结合行政审批制度改革,对出国经费等费用实行定额管理,对22个科技资金项目面向社会公开招标。2004年,预算执行中推行财政专项资金绩效评价试点工作,对支农资金、支持企业发展资金等7项重点专项资金进行追踪问效。对21个新建基建项目实行“代建制”。2005年,开展财源建设工作,财政收入实现稳定增长。在支出管理中,对20项市级财政重点专项资金制定分类细化管理办法,严格定额标准管理、项目库管理。

  第三节  决算

  80年代,青岛市按照财政部关于“严格划分预算年度,分清资金界限,落实收支数字,保证数字准确,内容完整,及时报送”的决算编报要求,各部门、各单位加强对决算编审工作的领导,从紧从严审查决算数据和内容。80年代末,青岛市实行财政包干体制,加强财务决算审核和财政结算工作。

  1994年,《中华人民共和国预算法》正式颁布实施,首次明确决算的法律地位。青岛市直各部门对所属各单位的决算草案进行审核,汇编成本部门的决算草案,市财政局汇总各部门的决算草案形成总预(决)算草案,报经市政府审定后,提请市人大常委会审查和批准。1995年,《中华人民共和国预算法实施条例》正式发布, 青岛市按照条例要求进行编制预算。长时期内, 因受预算编制管理模式的制约,形成财政总决算、行政事业单位决算和预算外资金(基金)及附加收支决算等多种决算的局面。1998年,青岛市财政局开始实施统一报表,即按照统一设计、口径一致、集中布置、一表多用、数据共享的原则,建立起统一的决算报表体系。

  2000年,青岛市开始试点部门预算改革,将单位全部收支编入一本预算,为单位全部收支编入一本决算奠定制度基础。2004年,开始对财政总决算、预算外资金收支决算和行政事业单位决算进行整合,将政府财政收入支出预算变动和资产负债状况报表并入财政决算,将预算外资金收支决算纳入行政事业单位决算。

  第四节  预算外资金管理

  1979年以后,随着国家实施“放权让利” 等改革搞活政策,青岛市预算外资金增长迅速。1982年,全市预算外资金3亿元,占当年预算收入的25%。

  为综合平衡社会财力,控制预算外资金的投向,青岛市自1983年开始编制预算外资金收支计划,实行年度决算制度,明确预算外资金的性质、范围、管理原则,要求各单位将预算外资金单独设账、单独核算,年初编报计划,年中报送执行情况,年终申报决算,使财政部门及时掌握全市预算外资金收支情况。同时,对财政部门管理的预算外资金,规定征集对象、征收办法和使用开支范围。对行政事业单位各项收费的收取范围、收费标准、收取办法、开支范围及用途等作出严格规定,对国营企业及其主管部门预算外资金的提留等规定标准和使用办法。为有效控制基本建设规模,1984年,青岛市对自筹基建资金实行财政审批制度。凡企事业单位动用预算外资金搞基本建设的,必须经财政部门批准方可申请基建计划,资金必须在建设银行存足半年以上才能使用。

  1986年,青岛市对全市行政事业单位和企业主管部门的预算外资金按照“专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的原则,实行财政“专户储存”管理办法,建立计划报表审批制度。至1991年,全市实行财政“专户储存”管理的单位达1043个,年储存金额达6.5亿元。对国营企业的预算外资金,采取“计划管理、政策引导”的控制方式。1988~1989年,青岛市分别对企业、乡镇级预算外资金实行“专户储存”管理。

  1993年,青岛市对行政性收费和罚没收入实行预算管理。1995年,市财政局制定《青岛市行政事业性收费票据管理办法》,初步建立收费票据领用、核销管理制度。1997年,青岛市成立隶属市财政局的收费局,负责对行政事业性收费(基金)实行集中统一征收、管理稽查工作。自1994年开始,青岛市将有关行政性收费收入逐步纳入预算管理,实现了行政性收费收入由预算外资金管理向预算内资金管理方式的转变。1997年,市政府印发《关于加强预算外资金管理的通知》,明确预算外资金范围,加强对预算外资金的管理。当年,开始建立预算外资金管理制度。

  2000年,青岛市编制《行政事业性收费目录》,标志着统一的收费管理体制正式运行。推行“单位开票、银行代收、财政统管”的“票款分离”收缴制度,对全市行政事业单位预算外资金账户进行清理。2002年,将市公安、法院、市工商、市环保、市计划生育5个执收执罚部门的预算外收费全部纳入预算管理,将其他行政事业单位收费一律纳入财政管理,进一步规范财政资金的管理。2005年,市广电局广告收入、市交通委有关交通规费、崂山风景区管理委员会门票收入等收费项目全部纳入财政专户管理。

  第五节  金库

  改革开放初期,青岛市执行延续多年的金库制度。金库款的支配权统属于财政部,市支金库非得总金库的命令不得付款。

  1983年6月1日起,青岛市对“利改税”的国营企业实行税利分别交库的办法,市支金库分别统计和分别划解上报企业的税收和利润。1985 年7月,国务院发布《中华人民共和国国家金库条例》。改过去中央统管为中央设立总库、省设分支库、自治州设立中心支库、县设支库。青岛市设分支库,分支库主任由中国人民银行青岛市分行行长兼任,青岛市对金库款具有一定的支配权。1987年,青岛市在建立区一级财政的基础上,印发《青岛市区级财政管理体制和设立国库区支库的具体实施办法》,在市内各区建立区级金库。

  1990年,根据财政部、中国人民银行《关于乡(镇)国库试点意见的通知》,《青岛市乡(镇)国库试点办法》颁布实施。选择莱西县进行乡金库的试点,为青岛市在乡镇一级全面建立金库奠定基础。1994年,国家实行“分税制”改革,国库与银行、海关、地税、国税、财政等部门完成青岛市“分税制”系统工程的调试和运用。进入21世纪后,中国人民银行青岛市中心支行加强信息化建设,推广使用国家金库会计核算系统,实行财、税、库横向联网,实现数据共享、实时交换和对重点税源的监控。