第二章 地方财政支出
2015-02-02

  中共十一届三中全会以后,青岛市按照“量入为出、统筹兼顾”、“有保有压”的原则, 调整财政资金分配结构,合理安排财政支出,积极支持全市工农业生产、重点建设和各项社会事业发展。1993年,财政支出达21.2亿元。1994年,实行以“分税制”为基础的分级财政管理体制后,青岛市财政支出规模随着财力的增长而逐年提高。从绝对规模来看,地方财政支出2005年达203.1亿元,比1993年增长了8.6 倍,年均递增20.7%,比同期的全国地方财政支出年均增幅高3.1%。从相对规模来看,财政支出占国内生产总值的比重由1993年的5.7%上升 到 2005 年 的 7.5% 。

  1979~2005年,全市地方财政总支出1263.6亿元,年均递增18.8%。其中,经济建设支出的比重有所下降,体现公共支出的社会保障、文教科学卫生事业支出得到优先安排,财政支出的重点逐步向公共支出方向转移。

图2-6 1978~2005年青岛市地方财政支出示意图

 

图2-7 1978~2005年青岛市地方财政支出结构变动曲线图

 

  第一节  经济建设支出

  改革开放初期,青岛市经济建设支出在财政支出中占很高比例。1978年,全市经济建设支出1亿元,占当年青岛市地方财政支出的52.4%。随着社会主义市场经济的发展,市场在资源配置中的基础性调节作用不断加强,经济建设支出占财政支出的比重逐渐下降。2005年,全市经济建设支出为64.6亿元,占全部地方财政支出的31.8%。

基本建设和城市维护费支出

  改革开放以后,为进一步加强城市基础设施建设,提升城市功能,改善投资和人居环境, 青岛市不断加大财政对基础设施建设投入,重点支持道路交通、污水处理、机场扩建、棚户区改造、煤制气工程、热电网工程、河道整治、学校和医院建设等城市基础设施项目的建设。

  1978~1979年,国家投资和青岛市财政共拨付市政建设资金8.7亿元,用于道路、桥梁、城市排水、防洪设施等城市重要基础设施建设。

  1980~1985年,青岛市基本建设和城市维护费支出计2.9亿元。重点是:新建山东路、南京路两条干线共计10千米,新建城市道路8条总长11.5千米,改造台柳路、威海路、宁夏路三大交通卡口;新建动物园、植物园和小鱼山公园,信号山、观象山等10个山头公园,大修青岛栈桥、崂山太清宫和太平宫等;配套建设楼山后液化石油气储罐场;修建莱西产芝、平度尹府水库引水渠道90千米等。

  1986~1990年,共投入8.6亿元用于市政建设和改造。先后投入2500万元,新建杭州路立交桥、人民路立交桥、中山路人行立交桥,改造第一、第六海水浴场;投入2亿元(总投资8亿元) 开始“引黄济青”工程;1987年,投入2992万元,用于新建唐河路、永安路、金沙路等10万平方米沥青路面,翻建登州路、开封路等6万平方米沥青路面共57项建设改造工程;投入4844万元,新建山东路等3条道路交会处立交桥;投入200万元,建成3个大型粪便无害化处理厂、湖岛环卫中心、5个集中装箱垃圾转运站,全市80% 以上地区实现垃圾粪便一级清除。

  1991~1995年,基本建设和城市维护费支出为26.2亿元,重点支持青岛火车站改造,油制气、煤制气热电网工程,青岛大学和市立医院门诊楼续建,太平路和小白干路拓宽,机场、电视塔、体育中心建设,棚户区改造及污水处理工程等大批重点项目。

  1996~2000年,重点是:投入4300万元, 支持大沽河流域综合治理、麦岛污水处理厂和团岛污水处理厂建设;投入5000万元,支持安居工程建设;投入5000万元,用于棚户区改造;投入500万元,用于小学取暖工程;投入2亿元,建设山东省国际会展中心;各投入5000万元,用于火车站和香港路综合治理;投入1100万元,用于小涧西垃圾场建设;投入5000余万元,用于广州路—乐陵路泵站管道改造;投入6000万元,支持山宁、镇宁立交桥建设。

  2001~2005年,基本建设和城市维护费支出168.8亿元,占同期地方财政支出的22.5%,年均递增18.2%。此期的基础建设突出重点项目,不搞重复建设和盲目建设,并向城区北部倾斜,城市环境面貌持续改善,城市功能更加完善。主要是:建设同三高速青岛段、流亭机场扩建一期、东西快速路等一批重点交通工程,滨海公路、海湾大桥、胶济铁路电气化改造青岛段、国际帆船中心等一批城市功能项目,滨海步行道市区段、汇泉广场改造等一批旅游特色项目;支持重点河道综合治理、小街小巷整治等一批民生环境工程;全面启动生态城市建设,5市3区全部建成国家级生态示范区,前海一线截污、胶州湾环境保护等工程加快实施,生态环境质量明显提高,全市森林覆盖率达到30%,建成区绿化覆盖率达到38%。实施城市美化、绿化、亮化工程,空气质量年优良天数达到324天。人均公共绿地达到11    平方米,比1999年增加1.7平方米。

图2-8 1978~2005年青岛市基本建设和城市维护费支出示意图

企业挖潜改造支出

  1978~1992年,全市企业挖潜改造支出年均低于0.5亿元,其中有5年未作财政支出安排。

  1993年,将停止减、免税增加的财力用于建立企业发展基金,返还投入企业,支持企业转换机制,扶持企业发展。全市企业挖潜改造支出3.7 亿元,比上年增长6.4倍。之后,企业挖潜改造支出交替增长,至2005年,全市企业挖潜改造支出9.2亿元,比1978年增长22倍。但随着经济体制改革深化,国企改革步伐加快,企业挖潜改造支出占比逐渐下降,2005年为4.5%,比1978年降低16.6个百分点。1978~2005年,企业挖潜改造支出年均增长12.6%,低于同期财政支出增速水平。

图2-9 1978~2005年青岛市企业挖潜改造支出示意图

流动资金

  改革开放以后,青岛市国营企业流动资金来源,是财政拨款和银行贷款。1978年,青岛市流动资金支出为1601万元。1983年7月,青岛市执行国家统一规定,国营企业流动资金改由人民银行统一管理,所需增加的流动资金,由银行按信贷政策供应,财政不再增拨流动资金,财政部门已经拨给企业主管部门和企业的流动资金,仍然留给企业,不予收回。当年,流动资金支出160 万元。其后4年未发生支出。1988年,恢复流动资金支出,当年支出958万元。1989~1998年,流动资金偶有支出,最高为1997年的7913万元。1999年以后,青岛市未再发生流动资金支出。

农林水支出

  1978~1990年,青岛市财政支农资金共拨款3.3亿元。重点用于发展农田水利设施,共新建小型水库67座、塘坝100个、大口井和机井34436 眼,喷灌农田面积91.82万亩;新建人畜饮水工程150余个,解决吃水困难人数41万人。另外, 主要用于扶持5市和崂山区建设县级农业技术服务推广中心,建设青岛“菜篮子”工程,补助森林防火和病虫害防治、大规模造林育种,支持农机研制、试制和引进推广,扶持海水养殖事业发展,支持乡镇企业发展及扶贫开发海岛等。

  90年代,青岛市财政加大对农业和农村的支持力度,重点支持农业科技、水利建设和农业经济结构调整,10年间财政农林水支出年均增长19.4%。

  2000年以后,青岛市重点增加农业科技投入,支持县域经济发展和农业经济结构调整,逐步建立起对“三农”的财力保障机制。2000~2005年,全市财政农林水支出35.2亿元。主要投入项目有:农业特色粮、蔬菜、良种基地建设,水产良种繁育推广,畜牧品种改良、良种繁育、标准化示范建设,支持困难乡镇改善农业生产、生活条件,安排水利专项资金建设大中型水库保安全工程、河道综合治理、人畜吃水及乡镇供水、大型灌区配套、节水灌溉及防汛通信等项目以及补助小型水利设施,安排实行农机补贴政策,安排100万亩优质高效粮食丰产区建设, 安排对良种推广进行补贴,安排对农产品加工龙头企业实行贷款贴息等。

图2-10 1978~2005年青岛市农林水支出示意图

其他经济建设支出

  其他经济建设支出主要包括工业商业交通事业费、城镇青年就业补助费、科技三项经费和简易建筑费。1978~2005年,青岛市工业商业交通事业费累计支出8.25亿元,占同期地方财政支出的0.7%,年均递增17.9%。科技三项经费1990年以前变化不大,之后支出逐渐提高,2005年达3.49亿元,比1978年增长49 倍,年均递增15.6%。从1978年开始,简易建筑费由从商品流通费中列支改由财政支出,在财政预算中增设“简易建筑费”科目,以解决管理偏松造成的浪费问题,该科目至1998年取消。城镇青年就业补助费在这一时期逐渐减少。

图2-11 1978~2005年青岛市科技三项经费支出示意图

 

图2-12 1978~1998年青岛市部分年份简易建筑费支出示意图

 

  第二节  文教科学卫生事业支出

  中共十一届三中全会以后,青岛市财政对文化、教育、医疗卫生、科研等事业的投入逐年增加。1979~2005年,财政用于文教科学卫生事业支出累计达283.5亿元,年均增长18.3%。其中, 教育支出累计211.2亿元,占同期青岛地方财政支出的16.7%,年均增长19.1%;医疗卫生支出42.1亿元,占同期青岛地方财政支出的3.3%,年均增长16.7%。

教育支出

  1979年开始,青岛市针对农村中小学普遍存在“黑房子”、“土台子”的状况,以地方财政为主渠道投入,分期分批改造中小学校舍,实现了“一无两有”(无危房,有坚固的教室和课桌凳),达到六配套(教室、围墙、厕所、课桌凳、花坛、旗杆)。至1986年,全市共扩建和改造校舍9万多间,使农村中小学彻底摆脱落后状况。至1990年,青岛市用于农村中小学校舍改造的总投资18731万元。同时,分期分批改造公办中学的教学用房,总投资5186万元,共修建校舍23万平方米。

  1990年,青岛市实施“科教兴市”战略,教育支出开始不断提升。尤其从1999年开始,青岛市连续5年将市本级教育经费占财政支出的比重每年提高1%,教育支出连续大幅增长。重点投入解决乡镇教师工资拖欠问题,改造农村中小学危房,实行农村贫困生入学财政救助制度等。

  至2005年,青岛市教育支出37亿元,占当年地方财政支出总量的18.2%,比1978年增长122 倍。

图2-13 1978~2005年青岛市教育支出示意图

医疗卫生支出

  1978~1990年,全市医疗卫生支出累计4.5 亿元,年均递增19.7%。主要用于新建和扩建青岛市第一人民医院、青岛医学院附属医院、青岛市妇产医院、青岛市肿瘤医院、青岛市儿童医院等医疗卫生机构。至1990年,全市医疗卫生机构增加到271个,比1978年增长3.3倍。

  1991年,改革公费医疗制度,以医院管理为主,实行国家、集体、个人三负担的办法。各区(市)公费医疗按经费定额划拨给各区市自行管理;市属单位实行“确定定额、预算包干、结余留用、超支原则不补”的办法,财政部门按定额拨付给卫生部门,由卫生部门按各医疗单位承担的任务和定额划归医院控制使用。

  2000年,开始进行卫生经费财政补助政策改革,资金投入重点向传染病控制、卫生执法监督、妇幼保健和院前急救等公共卫生服务领域倾斜。2003年,安排财政资金2254万元,捐赠资金2130万元,主要用于防治“非典型性肺炎”(以下简称“非典”)急需的医疗设备、救护车、消杀和防护用品购置以及“防非典”人员补贴等;建立城市居民医疗救助制度,对低保和低收入家庭因患重大疾病、医疗费个人负担较大影响家庭基本生活的,给予一定的医疗救助。4月,市政府发布《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》, 在各区市全面推行新型农村合作医疗。自2004年起,对参加农村新型合作医疗的农民按照每年每人10元给予补贴,初步解决困难农民“看病难” 问题。2005年,医疗卫生支出5.4亿元,占当年全市地方财政支出的2.7%,比1978年增长53倍。

图2-14 1978~2005年青岛市医疗卫生支出示意图

文体广播支出

  1982年,市财政局会同文化局制定《关于剧团经济责任制试行办法》,财政只负担个人经费和公房租金,其他经费由剧团自理,并实行工资挂钩办法,把个人利益与剧团的兴衰联系在一起,提高剧团演出质量和经济效益,节约经费开支。当年,全市文体广播支出533万元。

  1987年,文化部、财政部、国家工商行政管理总局联合发布《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》,青岛市制定相应的实施办法。规定:举办经营活动所需资金,原则上由事业单位自筹解决,其收入均作为单位的业务收入纳入预算管理;举办经营活动的项目,实行独立核算,自负盈亏,其收入弥补经费不足,不因此抵减拨款。

  1990~2005年,全市文体广播支出逐渐增加,文体广播事业日益繁荣。2005年,文体广播支出为2.4亿元,比1978年增长176倍。

其他文教卫生事业支出

  主要包括出版事业支出、文物事业支出、档案事业支出、计划生育事业支出、科学事业支出、党政群干部培训支出等。1978年,其他文教卫生事业支出为78万元。2005年,其他文教卫生事业支出达36154万元,占全部文教科学卫生事业支出的7.5%。

  第三节  社会保障支出

  改革开放初期,全市社会保障支出主要集中用于抚恤及社会救济事业等方面,财政投入相对较少。1978年,社会抚恤及救济支出仅为934万元。

  在推行企业职工养老保险制度改革过程中, 青岛市的社会保障支出开始逐渐提升。尤其是1990年以后,青岛市逐步加大对社会保障的投入力度,为全市社会保障体系的建立和发展提供充足的财力保障。先后建立城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度,实行一系列促进下岗职工实现再就业的优惠政策,完善五保人员保障政策等社会保障措施,初步形成以社会保险、促进就业、困难群体救助、医疗卫生保障体系为主要内容的社会保障体系。

  至2005年,城镇居民低保标准提高每月人均260元,农村低保线提高到年人均1080元。市财政将国有资产出让收益、困难企业土地变现收入全部纳入财政专户管理,专项用于困难企业职工的分流安置。全面启动全市农村劳动力转移就业培训工作。建立自然灾害紧急援助制度,财政安排专项资金,用于解决因自然灾害造成的农村缺粮问题。2005年,安排城乡低保资金6360万元, 保障城市生活困难群体1.43万户、3.25万人和农村低保对象3.34万户、6.17万人的低保金及时足额发放。当年,全市社会保障支出15亿元,占地方财政支出的7.4%,比1978年增长149倍,年均递增20.7%,高于同期财政支出平均增幅水平。

图2-15 1978~2005年青岛市社会保障支出示意图

 

  第四节  行政公检法支出

  自1980年起,青岛市改革行政事业单位预算管理办法,实行“行政单位公务费包干”。即按照确定的公务费人均定额,计算出单位年度公务费包干总额,结余由单位自行支配使用,超支不补。1982年,行政管理费类下分设行政支出和公检法支出。当年,行政管理费类支出2336万元,其中,行政支出1877万元,公检法支出459万元。

  1984年,平度县、莱西县的预算管理纳入青岛市的预算。当年,行政支出4045万元,比上年增长92.6%;公检法支出1227万元,比上年增长34.8%。

  1986年,青岛市深化行政单位预算管理制度改革,实行单位经费“全额包干、节约留用、超支不补”的大包干办法。单位经费包干数额的确定,原则上保证人员经费,在确定合理定额的基础上计算出公用经费数额。当年,行政支出4284 万元,比上年下降11.2%。1988年,政府收支科目调整,分设行政管理费、公检法支出类级科目。至2005年,行政公检法支出呈逐年增加趋势。

  1979~2005年,全市行政公检法支出累计200.6亿元,占同期地方财政支出总额的15.9%, 年均递增21.1%。

图2-16 1978~2005年青岛市行政公检法支出示意图

  第五节  其他支出

  其他支出主要包括环境保护补助资金、专项支出、价格(政策性)补贴支出、支援不发达地区支出、下放港口以港养港支出、债务利息支出、车辆税费支出等。这些支出项目,根据国家的统一部署及事业发展需要而增设或取消。1979~2005年,青岛市其他支出累计230.6 亿元,占同期地方财政支出的18.2%,年均递增25.3%。

环境保护补助资金

  1982年,在财政支出中设环境保护补助类级科目。资金来源为排污费征收,支出主要用于补助排污单位治理污染源、环境污染综合性治理,以及环保监测仪器和设备购置补助等。当年,环境保护补助资金支出6万元。该项支出实行至1996年,当年支出7198万元。

价格(政策性)补贴支出

  1985年,在财政支出中单独设类,包括粮食加价款、肉食价格补贴、平抑市场肉食差价补贴、平抑蔬菜市场差价补贴、民用煤销售差价补贴、农用生产资料差价补贴等。当年,价格补贴支出3815万元。1997年,价格补贴类级科目取消,设立政策性补贴支出类级科目,当年,政策性补贴支出为19244万元。之后,政策性补贴支出逐渐减少。2005年,全市政策性补贴支出为3184万元。其中,粮食风险基金1263万元,粮食财务挂账利息补贴911万元,储备粮移库费用补贴176万元,其他政策性补贴834万元。

支援不发达地区支出

  1988年,支援不发达地区支出在财政支出中单独设类,至1990年,年度支出均在100万元以内,之后,该项支出快速增加。1998年达到1933万元,其中,用于支援日喀则市贸易市场二期建设415万元。1999年,青岛市共向西藏自治区日喀则市,贵州省安顺市、铜仁市,湖北省宜昌市和山东省曹县等主要受援地区注入资金近1.3亿元,其中,财政投入2500余万元,企业投入1亿元。2005年,支援不发达地区支出为5973万元。

下放港口以港养港支出

  1989年,下放港口作为地方财政预算内企业, 纳入地方预算管理;按以支定收的原则,将下放港口收支计划中当年下放港口以港养港收入和当年下放港口以港养港支出(两数相等)汇入地方财政总预算,报财政部汇入国家预算。1989年、1990年, 下放港口以港养港支出均为5769万元。

专项支出

  1998年,专项支出主要包括:排污费支出、水资源费支出、矿产资源补偿费支出、公路运输管理费支出、水路运输管理费支出。当年,全市专项支出为23853万元。2005年,全市专项支出为40506万元。其中,排污费支出6417万元,水资源费支出1796万元,公路运输管理费支出1028 万元。

债务利息支出

  2004年起,债务利息支出设类级科目,用于政府债务利息方面的支出。当年,债务利息支出为1585万元。2005年,债务利息支出为1712万元。

车辆税费支出

  2004年起,车辆税费支出设类级科目,主要包括使用车辆购置税收入安排的国家交通项目、老旧汽车更新改造补助、征管人员经费支出,以及从车辆购置税、车辆购置附加费中按规定划转水利建设基金的支出等。当年,车辆税费支出为58万元。2005年,车辆税费支出达到1144万元。