第五章 广告管理与监督
2015-02-01

1982年以前,广告管理工作由市委宣传部负责。1982年起移交市工商局管理。青岛市依据《广告管理暂行条例》等规定,发展广告经营业户,加强广告业管理,对广播、电视、报纸、书刊广告以及路牌、灯箱、霓虹灯、招贴、火车、轮船等户外广告进行清理规范,促进广告经营业健康有序发展。至1990年,全市共有广告经营单位57家。

1991~1995年,广告管理主要是对广告经营单位的资质管理和广告经营审批管理。1995年《中华人民共和国广告法》颁布后,青岛市建立市工商局、工商分局、工商所三级广告管理体制。2003年青岛市广告监测中心正式运行后,青岛市定期发布广告监测通报,规范广播电视媒体的广告发布行为,严厉打击违法广告,规范广告市场的秩序。2004年以前,青岛市对广告经营单位实行市场准入管理和经营动态管理。2004年《中华人民共和国行政许可法》颁布实施以后,广告管理将事前审查转变为事后监管,同时,强化户外广告管理,将户外广告登记权下放各工商分(市)局。2005年,全市共查处广告违法案件591件,罚没款155.86万元。

第一节 广告管理

80年代,青岛市以清理整顿广告经营单位为管理重点。90年代,建立健全对广告经营单位的初审、复审、终审、回访等制度,实行市工商局、工商分局、工商所三级管理新体制。2000年以后,广告管理工作逐步深入。在对广告经营单位管理、媒体广告管理的同时,加强对户外广告的清理整顿,规范医疗、招生、劳务、技术、旅游、专利等其他广告,促进青岛市广告经营业的健康发展。2005年,广告经营单位数量达1788 家。

广告经营单位管理

1982年,审查批准5家广告经营单位,颁发营业执照。全市共有广告经营单位13家,广告营业额132.3万余元。1987年起,对广告经营单位实行年检注册。至年底,广告经营单位增加到51家,年广告营业额首次突破1000万元大关,达到1220万元。1990年,全市共有广告经营单位57 家,广告经营额为3510万元。

1991年,青岛市扶持引导专业广告公司向高层次发展。同时,严格执行全国统一的广告业务员证制度和广告业专用发票制度。1992年,对乡镇广告市场适当放宽审批条件,引导广告经营单位进行内部结构调整。扶植新成立的青岛列车广告公司在全国开通第一列广告列车“琴岛-海尔”号,引导青岛霓虹灯广告公司发展“声、光、电”等新的广告媒体。1993年,取消对广告经营单位的数量限制,实行申请广告经营单位资质考察制度,对申办广告经营单位业务人员实行考试制度。当年,全市广告经营单位达到300 家,其中,年内发展180家,比上年增长2倍;广告经营额首次突破亿元大关,达到1.01亿元;广告从业人员为2978人,同比增长119%。至1995 年,全市初步形成具有一定质量和规模,服务门类和媒介种类比较齐全,能够提供全方位、多层次、高质量服务的广告服务网络体系。

自1996年5月1日起,青岛市对申请广告经营单位实行考试、考察制度。1997年,市工商局将182家兼营广告经营单位的管理权限按照属地管辖的原则下放各工商分局。1999年,山东省第一家广告专业集团——青青岛广告集团登记注册。

2001年,市工商局将注册资本100万元以下的广告经营企业下放各工商分局管理。2002年, 调整广告经营单位登记、核准和审批等有关规定。将注册资本500万元以下(不包括500万元) 的广告经营单位全部下放到所在地工商分局登记,简化内部审核流程,缩短许可证办理承诺时限。2003年,对全市广告经营单位经营情况首次试行网上年检。共检查广告经营企业1076家,对88家存在问题的企业责令限期整改,有11家企业自行提出注销广告经营许可证,有114家企业到期未参加年检的广告经营单位被公告广告经营许可证作废。2004年,开展首次全市广告行业市场调查工作。全市广告经营单位发展到1454家;从业人员首次突破万人,达10489人;广告经营额突破10亿元大关,达13.14亿元。

2005年,青岛市制定《广告行业自律守则》和《新闻媒体自律守则》,建立新闻媒体广告监管联席会议制度和分析例会制度。建立健全新闻媒体单位领导责任追究、广告活动主体退出市场、广告市场信用监管等制度。当年,青岛市广告经营单位达到1788家,从业人员12510人,广告经营额达13.51亿元。

户外广告管理

1982年,青岛市统一制定路牌、广播、电视、霓虹灯、灯箱制作、火车、轮船等10余种广告收费标准。1984年,青岛市禁止利用路牌、灯箱、霓虹灯、招贴等做卷烟广告。1985年,市工商局发布《关于加强社会广告管理的通告》,解决市区街道、建筑物乱贴广告、海报问题。

1991年,青岛市制定颁布《户外广告管理办法》。规定,市区户外广告张贴、设置和管理工作,由市工商、城建、环保、公安等部门共同负责。1993年,严格户外广告经营者资格审查和户外广告内容事前审查制度,审查率达到100%。1994~1995年,集中力量对全市户外广告进行大规模的清理整顿。重点检查房地产、食品、药品、烟草等内容的户外广告,建立完善有关户外广告的规章制度,把户外广告管理纳入法制化轨道。1996年1月1日,国家工商局《户外广告登记管理规定》颁布施行,青岛市就户外广告的管理权限、审批程序、档案制度等作出具体规定。同年,对迎宾路和前海一线的户外广告和烟草广告进行重点清理,前海一线户外广告牌全部拆除,代之以新材料、新工艺、高档次的霓虹灯等辉光广告。

1997~2001年,实行市工商局、工商分局、工商所三级管理部门岗位制度及考核目标制度,在部分工商所进行户外广告登记工作试点,对全市户外广告按区分类办理户外广告登记手续,统一造册,摸清底数。2002年起,市工商局将户外广告登记权下放各工商分(市)局。2004年,将原由市工商局行使的全市17条主要道路和机场、港口等重要场所的户外广告核准权及外资企业、注册资本在500万元以上企业的车体广告登记权下放各工商分(市)局,实现所有户外广告全部由各工商分(市)局登记与监管。

2005年,对全市范围内主要交通干道、商业大街、主要广场、体育场馆和火车站、民航机场、码头等重点区域,开展户外广告清理整顿行动,共检查户外广告24691条(次),发现问题广告并整改1966条(次),其中不规范用字1356 处;检查烟草广告135条(次),全部整改,彻底杜绝违法烟草广告。

其他广告管理

1994年,青岛市制定印发《医疗广告管理规定》,明确医疗广告的审批程序和监督管理办法。制定印发《招生广告管理规定》和有关招聘广告管理规定等,规范招生、招聘广告活动,维护广告市场秩序。1996年,青岛市把劳务广告、技术广告和旅游广告纳入业务主管部门和广告审查办公室的双重审查范围,规范专业广告秩序。1999年,《青岛市专利广告管理办法》公布实施,对专利等特种广告的发布行为进行具体规范。2002年,《关于进一步做好店堂广告备案登记工作的规定》公布实施,对店堂广告界定、登记备案工作作出详细规定。

2004年,青岛市取消非固定形式印刷品、临时性广告和店堂牌匾广告登记备案等行政审批项目,保留事业单位兼营广告业务登记、户外广告登记、烟草广告审批、固定形式印刷品广告登记、外商投资广告企业项目审批、外商投资广告企业设立分支机构审批共6项行政许可项目。2005年,在全市范围内开展固定形式印刷品清理整顿活动。对全市固定形式印刷品广告市场进行摸底排查、登记造册,分类监管。全市固定形式印刷品广告市场秩序得到有效整治。

第二节 广告监督

1989年起,青岛市工商局主要查处涉及医疗、药品、保健食品、房地产等广告违法行为。1992年以后,适时开展广告的备案审查工作。1996年,建立起全市范围内的社会监督网络,实施广告发布前审查制度,建立“受理、初审、复审、终审”等工作规程。1997年,建立广告发布监测体系。2004年,对重点媒体发布的重点类别广告进行重点监测。2005年,制定专项整治行动考核办法,建立广告执法指挥平台,对直接受理的投诉举报以及“12315”、信访转办件全部予以查处。

广告发布前审查

1992~1994年,青岛市推行广告备案审查管理,对编审力量薄弱、信息量大、影响深远的媒介单位的广告,变事后审查为事前审查,直接审查广告230余条,纠正轻微不实的违禁广告60余条。

1995年,青岛市广告发布前审查工作正式启动。自1995年12月1日起,凡在青岛市辖区内发布的户外广告及利用媒介发布的食品(含饮料、酒类)、化妆品、家电、金融、招工、招生、服装、信息等广告以及其他应列入审查的广告,必须事前向工商机关提出申请,由工商机关进行内容审查,经批准后,方可发布。1996年,建立受理、初审、复审、终审等工作规程。

2004年《中华人民共和国行政许可法》实施后,青岛市对户外广告、固定形式印刷品广告和烟草广告依然实行发布前审查工作,其他广告由事前审查改为事后监管。

广告监测

青岛市的广告监测工作起步于1995年。全年共监测报纸广告2万条,电视广告3800条,广播广告2000条,户外广告发布面积(含路牌、灯箱、霓虹灯、橱窗)累计3.5万余平方米。

1996年,青岛市全部建立起本区域内的社会监督网络,全市共聘任并培训广告社会监督员140余名。组织社会监督员对市区8处面积达8000多平方米的户外广告群进行检查,对发现存在问题的12处广告进行处理。1997年,在全市范围内建立广告发布监测体系。1998年,青岛市重点对电视广告发布情况进行跟踪监测,共监测各类电视广告7200条,及时发现和制止一批内容违法的广告的发布。2001年起,每季度定期进行广告集中监测,并向国家工商总局上报监测结果,向社会统一发布广告监测情况通报。

2003年7月1日,青岛市制定《工商局广告监测工作制度》,建立广告监测定期报告、广告监测情况公示和广告监测工作档案制度。定期对全市各电视台、广播电台和报纸媒体的广告进行全方位监测。至2003年底,共监测电视广播广告和平面广告4500余条,并利用监测证据对9起广播电视违法广告进行处罚。

2004年,青岛市组织对电视、广播、报纸等重点媒体发布的医疗、药品、食品、医疗器械、美容服务、化妆品等类别广告进行重点监测,共监测各类广告6万余条。责令改正269条,责令停止发布113条。

专项整治

1992~1996年,青岛市先后开展一系列专项整治。查处利用党和国家领导人名义、言论形式进行广告违法宣传的专项整治;针对乱张贴涂写广告、破坏市容的违章行为进行大清理2次;对电视、广播、报纸、期刊、电影等媒介发布的广告和户外广告发布内容进行有计划、有侧重的全面检查1次,并对检查中发现的广告违法行为予以严肃查处;组织开展户外广告清理整顿,共建立户外广告档案近1000份,处理内容不健康以及违法户外广告380块。

1998年,专项整治在治理范围上突出对特殊商品广告、服务广告和新领域广告的监管,在治理重点上突出对虚假、欺诈和不良影响广告案件的查处。针对全市医疗广告特别是报纸性病广告过多、过滥、虚假宣传的现象,共清理户外违法医疗广告牌38块,立案查处各类违法医疗广告45起,罚没款4.67万元,重新审查性病广告100余条、普通医疗广告30条。

1999年,青岛市开展“净化社会文化环境系列执法活动”,大力整治乱贴、乱发印刷品广告行为。对电话信息台不良信息广告进行整治, 取缔80余条以性为内容及命运咨询等宣传封建迷信的不良咨询信息广告。对医疗、药品、医疗器械广告进行重点整治,对全市正在发布的所有医疗、药品、医疗器械广告进行拉网检查,查处违法医疗广告案件46起、违法药品广告案件54起、违法医疗器械广告案件37起。对全市各电视、广播媒体发布的广告进行普查,制止存在不良文化内容的电视广告76条、广播广告68 条,查处违法广告案件16起,规范电视、广播媒体广告发布行为。

2001~2002年,在全市范围内开展“反误导、打虚假”净化广告市场治理专项行动。共查处违法医疗广告案件26起,罚没款17万元;监测媒体广告近2万条;取缔市南区中医院东部分院等5家违法发布性病广告的医疗点;取缔13家违法经营药品的窝点;查处虚假违法广告68起,立案45起,罚没款25.6万元。

2003年,青岛市组织发布抗“非典”公益广告活动,加强对有关预防“非典”商品广告的监督检查,检查商场、市场、道路、车站、码头、机场等场所324家(次),收缴各类小广告1.3万余(份)。查处医疗、药品、保健食品、房地产和招生虚假违法广告行为,查处50起各类违法广告案件,罚没14.4万元。

2004年,青岛市开展新闻媒体广告治理行动。建立媒体广告监管联席会议制度及违法广告曝光制度。共查处广播、电视、报纸等媒体各类违法广告136起。通过整治,新闻媒体违法广告率大幅度下降,消费者投诉减少,广告市场秩序得到改善。当年,为支持配合做好“三农”工作,开展“保春耕打虚假农资广告”专项治理, 首次实现春耕期间农资广告的零投诉。

2005年,青岛市采取联动机制,开展“打虚假、树诚信”广告专项整治行动。制定《青岛市“打虚假、树诚信”广告专项整治实施方案》,建立虚假违法广告专项整治《联席会议制度》、《广告监管公告制度》、《新闻媒体单位领导责任追究制度》、《广告活动主体退出市场制度》、《广告市场信用监管制度》、《统计报表》6项制度。国家工商总局将青岛市广告专项整治经验在全国推广。

案件查处

1986年,青岛市根据全国、全省商标广告工作会议要求,以强化广告管理为基点,结合广告经营中发生的问题,制定并发布审查制度。当年,全市审查各类广告1200条,拆除私设广告牌12块,查处非法经营广告业务企业3家,罚没金额2.52万元。

1990年,青岛市执行国家工商局《关于切实抓好打击假冒行为、取缔虚假广告工作的通知》要求。全市共审查广告270条,制止虚假广告5 条,依法查处违法广告5起。1995年,以发布虚假违法广告的源头为打击重点,严厉查处虚假违法广告。对在检查中发现的青岛某中药公司利用国家领导人名义进行广告宣传、青岛某房地产公司使用儿童吸烟形象进行广告宣传、青岛某报刊发布可尔制药厂免费赔送产品广告误导消费者、青岛某酒楼发布违法广告等案件进行严肃查处。至1995年底,全市工商系统共立案查处广告违法案件47起,罚没款5.4万元。

1996年,市工商局对玉德酿酒饮料有限公司“二房佳酿”广告违法行为进行严肃查处, 责令其停止广告宣传、拆除户外灯箱广告、收缴经销单位尚未销售的7262个“二房”商标标识,罚款6万元,在全市乃至全国引起较大反响。当年,全市共查处各类广告违法案件9106 起,罚没款23万元,吊销广告企业证照33家。为进一步规范执法行为,市工商局制定《办理广告案件程序》,解决执法责任不明确、程序不规范、文书不统一等问题,为提高广告办案质量和效率创造条件。

2002年,青岛市将户外广告以及与人民群众密切相关的医疗、药品、保健食品、房地产等广告作为广告监管工作的重点,查处一批影响恶劣的广告违法案件。如:青岛市骨伤科医院延安三路门诊部违法发布性病医疗广告案,山东青岛中西医结合医院(青岛第五人民医院)以青岛第五人民医院肝病研究所的名义发布“给乙肝患者一双慧眼”夸大宣传医疗广告案,以及青岛南洋学校使用国家机关工作人员名义和“最大、最高” 等绝对化语言违法发布印刷品招生广告案等。2003年,在抗击“非典”期间,查处“喝绿茶, 抗癌、抗氧化也能抗SARS”、“净手液杀灭肺炎菌”等虚假广告134起。

2005年,按照国家工商总局和山东省工商局确定的5类重点违法广告和6种主要违法表现, 加大对违法广告的查处力度,全面整治广告市场秩序。全年共查处广告违法案件591件,罚没款155.86万元。在案件查办中突出医疗、药品和保健食品等重点广告,查处3类违法广告案件数占全部违法广告案件总数的60%以上。