第一章 机关事业单位机构改革
2015-09-20

为解决机构臃肿、层次过多、人浮于事的问题,1983年7月,青岛市对党政机构进行改革。改革后,市委工作部门由原来的7个增加到10个。市政府工作部门由原来的60个减少到43个。市级党政群机关的人员由原来的5052人(不含公安、司法行政部门人数)精简为3484人,精简幅度为31%。1984~1988年,市政府工作部门先后增设18个。1992年4月,青岛市对县和乡镇党政群机关进行改革。改革后,全市乡镇党政机构由原来的1861个减少到867个,减少53.4%;行政事业人员由21765人减少到14100人,减少35.2%;清退临时工1929人。2001年,青岛市进行政府和事业单位机构改革。改革后,市政府机构由54个减少到43个,事业单位缩减为14个。2004年,青岛市组织实施新一轮政府机构改革,对29个政府部门进行调整,重点解决职能交叉等影响和制约行政管理体制协调运行的一些突出矛盾和问题。同年,推进事业单位分类改革和管理试点,对市建设、文化系统和市北区、胶州市等4个试点单位的事业机构设置进行全面摸底和职能分析,印发《事业单位分类改革试点实施意见》。事业单位用人制度和分配制度改革稳步推进,全市有50%以上的事业单位及职工实行聘用制度。

第一节  行政机构改革

1991年,青岛市实行专业经济管理部门转体试点。1992年,撤销市第一轻工业局,成立益青实业总公司,为资产经营公司。1993年7月,市辖5市和崂山区机构改革全面展开,每个县级市、区控制必设机构30个。根据地区特点和需要,即墨市、胶南市增设国家安全局和水产局。同年12月,市辖5市和崂山区、黄岛区行政机构改革在山东省率先完成,走在全国前列。1994年,先后撤销第二轻工业局、机械工业局等9个专业经济管理部门,分别组建二轻总公司、机械工业总公司、化工总公司、盐业总公司、纺织总公司、电子仪表工业总公司、医药总公司、建筑材料工业总公司,均作为资产经营公司。同时,成立轻工、机械、化工、盐务、纺织、医药、电子、建材等8个行业管理办公室。撤销橡胶工业公司、公路运输总公司,分别组建橡胶集团、交运集团。橡胶行业管理职能划归化工行业管理办公室。撤销市政府财政贸易办公室、商业局、物资局,组建市财贸委员会(挂贸易局牌子),同时分别组建商业总公司、物资总公司,为资产经营公司。原商业局、物资局的行政职能移交市财贸委员会。撤销市建筑安装总公司,组建青岛建设集团。

1994年5月,青岛市行政区划进行调整,市内设置市南、市北、四方、李沧、崂山、城阳、黄岛7区。由于四方区机构改革于1993年底试点结束,1995年9月,区级机构改革在市南、市北、李沧、城阳4区全面展开。市委、市政府设置工作部门55个,初步建立起适应社会主义市场经济发展需要、功能齐全、结构合理、运转协调、精干高效的行政管理体制和运行机制,基本理顺部门之间和部门内部机构之间的工作关系,较大幅度地精简机构和人员编制。市级党政工作机构由原来的81个调整为55个,减少32%;市直机关行政编制人数由改革前的5336人调整为3989人,减少25%。

2001年,青岛市进行政府和事业单位机构改革。经过调整和改革,市委工作部门设9个(包括纪委机关、市直机关工委),部门管理机构2个(信访局、老干部局),机构设置基本保持改革前的格局。市政府机构由改革前的54个,缩减为工作部门32个、办事机构5个、部门管理机构3个、议事协调机构的办事机构3个。改革后,市委机关行政编制总量精简15%,市政府政府机关行政编制总量精简30%。区(市)委设工作机构7个、部门管理机构2个。区(市)政府机构设置不要求与市政府机构相对应。市南、市北、四方区政府机构设置17个,李沧区政府机构设置18个,城阳区政府机构设置22个,崂山、黄岛区政府机构设置18个左右。改革后,平度、莱西市政府机构设置25个,胶南、即墨、胶州市政府机构设置26个。各市党委机关行政编制总量精简10%,各市政府机关行政编制总量精简20%。

2003年2月,青岛市开展群众团体机关机构改革。改革后,市级群众团体机关的人员编制精简20%,区(市)群众团体机关的人员编制精简15%。2003年8月,开展人大、政协机关机构改革。改革后,市级人大、政协机关的行政编制精简15%,区(市)人大、政协机关的行政编制精简12%。通过改革,全市市、县、乡三级行政编制总额由18009名减为14131名,精简21.53%;全市政法机关专项编制由6315名减为5684名,精简10%。

第二节  事业单位机构改革

按照政事分开、事企分开、分类管理和“脱钩、改制、放权、搞活”的总体要求,青岛市对事业单位改革不断进行探索,取得初步成效。

1997年,青岛市印发《关于印发〈青岛市市属卫生事业单位机构和人事制度改革试点方案〉的通知》,对卫生事业单位进行机构和人事制度改革试点。主要内容是:改革卫生制度管理方式;扩大卫生事业单位的经营自主权;合理设置卫生医疗机构;合理划分职责,实行政事分开;根据卫生事业单位职能,实行分类管理;走社会化发展的道路,改革人事与分配制度。通过改革、调整,市属卫生系统精简医护人员编制1067名,医院内设机构平均减少20%,中层职数减少30%,合理配置卫生资源。同年,青岛市印发《青岛市市属独立科研机构体制改革方案》。1998年,市政府印发《关于进一步加快科研机构体制改革有关政策的暂行规定》,按照“稳住一头,稳中有放,放开一片,放中有扶”的方针,自1997年开始,用3年时间先后对21家市属科研院所进行转体改制。

根据国务院办公厅关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见和省财政厅、省司法厅相关实施办法,自1999年起,青岛市对行政主管部门举办和管理的会计师事务所、审计师事务所、资产评估师事务所、律师事务所等中介机构实行脱钩改制,改制各类事务所14家,收回事业编制536名。

根据山东省政府办公厅印发的《关于贯彻国办发〔1999〕101号文件做好工程勘察设计单位体制改革工作的通知》精神,先后对青岛市建筑设计研究院、青岛市市政工程设计研究院等11所工程勘察设计院所进行转体改制,收回编制801名。

按照“政事分开、事企分开”原则,以市场化、社会化为目标,采取撤销、合并、精简、压缩等方式调整后勤服务类事业机构。撤销市政府机关事务管理局和市市级机关服务中心,重新组建市市级机关服务中心。撤销市委、市政府两个办公厅的机关服务中心,由新组建的市级机关服务中心统一承担市党政机关东部和西部办公楼院综合服务与管理,进一步提高后勤服务工作效能。

1999年,原市政一公司、市政二公司、市政设计院、市政材料生产供应处、市政综合开发公司等单位组建成立青岛市政集团,集团成建制转为企业。同年,根据《关于进一步深化教育人事制度改革的报告》,青岛市对教育系统事业单位进行深化人事制度改革试点。主要内容是:进一步落实校长负责制、岗位责任制、教职工聘任制和绩效工资制;实行专业技术职务评审与聘任分开;逐步实行教职工全员聘用合同制;建立教育人才分市场;做好富余人员的转岗分流工作。7月,山东省政府办公厅印发《山东省全日制中小学职业中学机构编制管理暂行规定》,规定职业中学、普通中学按48人/班,市区、县镇小学按45人/班,农村小学按40人/班,山区、湖区、海岛等人口特别稀少地区的小学按30人/班的标准班额配备教职工,其中每班高中配4.3名,市区、县镇初中配3.7名,农村初中配3.5名,市区小学配2.2名,县镇小学配2.1名,农村小学配1.7名,山区、湖区、海岛小学配1.4名教职工基本编制。根据学校开展双语教学、寄宿制、承担教学示范实验任务情况可增加3%~5%的附加编制。另外,按专任教师3%的比例核定编制,用于调剂安排教师脱产进修和因教师产、病假而出现的教学岗位空缺。

2002年8月,山东省政府办公厅批转《关于调整中小学教职工编制标准意见的通知》,规定中小学教职工编制以县级为单位按教职工与学生之比核定,各办学层次教职工与学生比具体为:城市高中1∶13、县镇高中1∶13.5、农村高中1∶14;城市初中1∶14、县镇初中1∶16.5、农村初中1∶18.5;城市小学1∶19、县镇小学1∶21、农村小学1∶23。另外,根据经济、教育事业发展情况,可按5%的比例增加专任教师。此次核编标准与1999年相比,除小学略有提高外,高中、初中编制标准降幅较大。根据此标准,2003年9月,省政府办公厅印发的《关于下达全省中小学教职工编制的通知》,以青岛市2001年底在校生数为基数核定青岛市中小学教职工编制52968名,与当时全市实有教职工人数相比,超编16150人,其中高中超编3034人,初中超编3855人,小学超编9261人。

第三节  机构编制管理

行政机构编制管理

2004年,市委、市政府印发《关于青岛市人民政府机构改革的意见》。市委、市政府设立部、委、办、局等工作部门、办事机构,部门管理机构和派出机构;区(市)党委和政府设立部、委、办、局等工作部门、部门管理机构和派出机构;区属街道办事处(党工委)、县级市所属镇党委、政府和街道办事处,按有关规定综合设置工作机构。

人大、政协的工作机构和专门委员会,按有关法律规定和章程设置。

党委和政府工作部门的规格,市级工作部门为局级(副厅级),内部机构为处级;区级工作部门为处级,内部机构为科级;县级市工作部门为科级,内部机构为股级;区属街道办事处为处级,其工作机构为科级;县级所属街道办事处、镇为科级,其工作机构为股级。

严格控制设立议事协调机构和临时机构。对许多个部门共同承担的临时任务,由相关部门采取联席会议的形式完成;确需设立议事协调机构和临时机构的,按照有关规定办理。

人大、政协、纪委机关内部机构的规格,按有关规定执行。检察院、法院、民主党派及人民团体机关内部机构的规格,与同级党委和政府部门的内部机构的规格相同。

党政机关均使用机关行政编制。群团机关除工会、共青团和妇联使用行政编制外,其他机关一般使用事业编制。党政群机关按照机构编制部门核定的编制和使用范围,合理确定人员结构比例。

按规定派驻的纪检监察工作人员编制在市级机关行政编制总额内实行单列管理,在各部门行政编制外单独核定。一般按下列标准配备:

行政编制在50名(含50名)以上且所属机构较多的部门,核定纪检监察工作人员编制3名,设纪检组组长1名、纪检组副组长兼监察室主任1名、纪检员1名。

行政编制在20名以上、50名以下且所属机构较多的部门,核定纪检监察工作人员编制2名,设纪检组组长兼监察室主任1名、纪检员1名。

行政编制在20名(含20名)以下的部门,核定纪检监察工作人员编制1名,设纪检组组长1名。

事业单位机构编制管理

2003年,市委、市政府印发《青岛市事业单位机构编制管理暂行办法》,确定事业机构编制管理遵循适应全市经济、政治和社会发展需要,坚持政事分开、精干高效原则,实行总量控制与分类管理。

管理体制:事业单位机构编制管理工作实行统一领导、分级管理体制。市机构编制委员会统一负责事业单位机构编制管理工作。各区(市)机构编制委员会负责本行政区域内事业单位机构编制管理工作。各级机构编制委员会办公室具体承担事业单位机构编制的日常管理工作。

事业单位机构编制管理的内容:机构名称、隶属关系、职责任务、建制规格、领导职数、内部机构、编制员额、人员结构比例、人员素质要求、经费预算管理形式等。

事业单位经费来源分为财政全额拨款、财政补贴和经费自理。对政策性收费自收自支的事业单位,按财政全额预算管理。

事业单位的建制规格,按国家有关规定,依据事业单位规模、职责任务和社会效益、经济效益、隶属关系等,可分别确定为局级、副局级、处级、副处级、科级、副科级、股级、副股级。

事业单位的人员编制采用编制定员标准、审批编制方案等办法进行核定。事业单位人员编制包括编制数额、人员结构比例、领导职位设置及职数等。人员编制依据编制标准核定;无编制标准的,根据发展规模、职责任务等,参照同类事业单位的同等情况核定;规模较大的事业单位,可分期核定编制。

事业单位领导职数的配备,国家有规定的,按国家规定执行。

市机构编制委员会或市机构编制委员会报市委、市政府批准事项:市属事业单位机构改革方案;副局级事业单位的设立、变更、撤销;事业单位副局级以上领导职数的配备;财政预算管理的市属事业单位的设立及人员编制的核定;其他按规定应报批的事项。

市机构编制委员会办公室批准事项:非财政预算管理的市属处级及以下事业单位的设立及人员编制核定;市属事业单位内部机构、隶属关系和职责任务等机构编制事项的调整;区属处级、副处级,县级市所属科(局)级、副科(局)级事业单位的设立、变更、撤销;市属事业单位处级及以下领导职数的配备;其他按规定应报批的事项。

完善机构编制管理与财政预算管理协调约束机制。财政部门要将机构编制作为拟定财政预算和核拨经费的主要依据。只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核准的编制范围内,人事部门才能核定人员和工资,财政部门才能列入预算范围并核拨经费,银行才可以开设账户并发放工资。对未经机构编制部门按规定程序和管理权限审批,擅自增设的机构,财政部门不予核拨经费,银行不予开设账户。

事业单位登记依据《中华人民共和国民法通则》《事业单位登记管理暂行条例》及有关政策法规执行。