第二章 人事制度改革
2015-09-19

青岛市加强公务员队伍建设,努力建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍。坚持凡进必考,加大竞争性选拔公务员工作力度,进一步优化公务员队伍来源结构。深入开展创先争优、争做人民满意的公务员活动。加强公务员职业道德建设,以忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁为主要内容,树立公务员队伍的良好形象。组织实施大规模公务员培训计划,提升公务员队伍能力素质,加快建立更加开放、更具活力、更有实效的青岛特色公务员培训体系。研究制定公务员素质能力标准,建立专业化、特色化的培训师资库,加强公务员轮岗交流和挂职锻炼,有计划地安排基层培养锻炼。研究制定公务员职业道德标准,提升公务员队伍职业道德素质。研究加强基层公务员队伍建设的有效措施,不断拓宽队伍来源,拓展职业发展空间,强化基层公务员宗旨意识,转变作风,提升执行力。

第一节  人事管理体制

1980年7月成立青岛市人事局,隶属青岛市政府。1991年8月,撤销市军队转业干部培训中心筹建处,建立市军队转业干部培训中心,加挂市军队转业干部接待站的牌子,负责军转干部培训和中转接待工作。1992年12月,成立市人才技术开发中心。1993年1月,成立市回国留学人员服务中心,与市人才交流服务中心“一套机构两块牌子”,具体负责为回国留学人员提供信息咨询和管理服务等工作。同时成立市退休干部活动中心和市退休干部服务中心,为退离休干部提供政策咨询、协调落实各项待遇,提供供需信息和交流服务等。2月,成立市人事局考试中心。同时成立青岛市人才市场,为隶属青岛市人才交流服务中心的事业单位,主要负责引导人才智力交流,开展国际间人才劳务引进、输出业务,为人才招聘和技术合作提供固定场所和保障服务等。4月,将市人事局电大工作站更名为市人事局行政干部培训中心。6月,成立市人才技术旅游公司和市人才技术工贸公司。1994年1月,成立市国家机关事业单位社会保险事业办公室,负责落实有关方针政策,承办机关事业单位职工养老、失业、医疗等保险基金的收缴、管理和支付,并指导区(市)有关业务。

1996年2月,青岛市党政机关机构改革,根据工作需要,市人事局增设综合计划处、离退休工作处,科技干部处改称职称专家管理处,同时挂青岛市引进国外智力办公室牌子,奖惩任免处改称考核奖惩处,干部培训处改称培训教育处,按规定设纪检组和机关党委。1996年7月,成立青岛市专家服务中心。9月,成立市机关事业单位工人技术等级考核办公室。12月,成立青岛市人事档案委托管理处。1997年3月,成立市事业单位登记管理办公室,主要负责贯彻执行有关法律、法规和政策、规定,拟定规章制度,受理登记业务,组织实施年检并监督运行等。1998年4月,成立青岛市军队转业干部服务中心。7月,青岛市机关事业单位社会保险事业办公室原内设业务处撤销,分设养老保险处和失业保险处。8月,成立市引进国外智力办公室,挂青岛市外国专家局的牌子。9月,青岛市非师范类毕业生就业分配工作职能由市教委划到市人事局,在录用调配处加挂市人事局毕业生就业分配办公室的牌子。1999年6月,市人事局所属国家机关事业单位社会保险事业办公室连同其职能、编制和人员整建制划给市劳动与社会保障局。

2000年6月,青岛市人才交流服务中心加挂青岛市人才流动与人才市场管理办公室牌子,市人才交流服务中心加挂青岛市人才市场牌子,内设综合处、人才信息处、外企处、人事争议仲裁处、人才开发培训处、人才素质评价处、留学服务处(均为副处级),原人事档案委托管理处更名为人事代理处,人才技术开发中心更名为人才招聘引进处。同月成立青岛市人事人才研究所。9月,成立青岛市留学回国人员工作站,业务上接受青岛市引进国外智力办公室的指导,主要负责接收安置留学回国人员、组织留学人员创业、申请科研经费、开展技术服务以及进行日常管理等。市人才交流服务中心原设留学服务处成建制划归该站,中心原挂的青岛市回国留学人员服务中心更名为青岛市留学回国人员服务中心,与青岛市留学回国人员工作站实行“一套机构两块牌子”。市人才交流服务中心不再挂青岛市留学回国人员服务中心牌子。

2001年10月,青岛市党政机关第二轮机构改革期间,市人事局录用调配处加挂人事争议仲裁处牌子,考核奖惩处改称公务员管理处,职称专家处改称专业技术人员管理处,工资福利处与离退休工作处合并为工资福利与离退休处,培训教育处改称教育培训处,增设毕业生就业处,录用调配处不再挂毕业生就业分配办公室牌子,政工处改称人事处,纪检组加挂监察室牌子。青岛市事业单位登记管理办公室改称青岛市事业单位登记管理局并单设,成为市编委办内设机构。11月,成立青岛市机关事业单位统发工资中心,主要承担统发工资有关的网络建设、网上工资审批技术保障、数据交换以及人事系统信息网络的建设和信息咨询服务等工作。12月,市人才交流服务中心撤销人事争议仲裁处,人事争议仲裁职能划到市人事局录用调配处;成立中老年人才市场处和贵州路市场处,贵州路市场处加挂人才租赁处牌子;人才招聘引进处加挂海尔路市场处牌子;人才开发培训处加挂山东路市场处牌子;人才信息处加挂网上人才市场处牌子;人才素质评价处加挂毕业生就业市场处牌子。

2003年2月,青岛市人才交流服务中心加挂青岛市机关事业单位人员派遣中心牌子,主要负责市属机关事业单位派遣工勤人员的管理和服务。3月,青岛市军队转业干部培训中心加挂青岛市人力资源与开发中心牌子,主要承担人力资源开发管理和培训工作。同时,青岛市留学回国人员工作站(青岛市留学回国人员服务中心)加挂青岛留学人员创业园服务中心牌子,主要承担为入园留学人员办理企业注册、入园孵化、商务服务等。8月,成立青岛市企业军转干部工作领导小组办公室,与市军队转业干部安置工作办公室合署办公。11月,成立青岛市人事争议仲裁委员会办公室,主要在市人事争议仲裁委员会指导下承办人事争议案件,负责有关法律、法规、规章、政策等的解释和咨询工作等。录用调配处不再挂人事争议仲裁处牌子。2004年1月,根据政事分开和政企分开的原则,青岛市人才交流服务中心不再挂青岛市人才市场、青岛市人才流动与人才市场管理办公室和青岛市机关事业单位人员派遣中心牌子,依照国家公务员制度管理,内设综合处、派遣处、交流处、中介处和档案管理处。另设青岛市人才市场,挂青岛市人才素质评价中心牌子,为市人才交流服务中心管理的处级事业单位,实行企业化管理。

2005年,青岛市严格机构编制管理,建立起机构编制、人员与财政预算相结合的管理机制。实施乡镇机关事业单位编制实名制管理,将实名制管理实施范围扩大到全市各街道办事处。加强监督检查,对区(市)机构编制工作进行全面检查,对其自行设立的副处(科)级以上事业单位进行清理规范。全面实施事业单位法人登记,加强对事业单位登记的依法监管。推进行政综合执法试点工作,扩大城管综合执法领域,在海洋渔业、农业等领域组建综合执法机构。

第二节  建立公务员制度

1993年8月14日,《国家公务员暂行条例》颁布,并于同年10月1日实施。1993年冬季,青岛市在完成县乡两级机构改革任务后,立即部署推行国家公务员制度工作,确定黄岛、崂山、四方3个区为试点单位,率先在全市进行推行公务员制度试点工作。随后,在即墨、胶南、胶州、平度、莱西5个县级市及其所属乡镇、街道办事处机关展开,上述市(县)、区党委机关的参照试行工作也同步进行。根据《国家公务员职务任免暂行规定》《关于国家公务员纪律惩戒有关问题的通知》的具体规定,市人事局具体办理公务员考录、交流、培训、考核、辞职、辞退、任免、奖惩等事宜。随后,青岛市先后印发《青岛市国家公务员录用试行办法》,以及笔试、面试、考核、体检、监督、特殊职位录用等一系列配套政策,有效地把住机关“进口”。在试用期管理上,建立导师制、基层锻炼制,还对新录用国家公务员的任职定级作出规定。同年,青岛市市级机关建立岗位目标责任制管理制度。并结合推行公务员制度试点,印发《青岛市国家行政机关辞退工作人员暂行规定》,实行行政机关工作人员辞退制度。1995年,即实行辞退制度第一年,就有51名机关工作人员被清理出机关,起到较好的警示作用。至1994年,5个县级市、3个区及其所属的147个乡镇、20个街道办事处全部完成公务员制度试点工作,9500名机关工作人员按规定程序过渡为国家公务员和党的机关工作者。

1995年9月,在市直机关和市南区、市北区、李沧区和城阳区实施机构改革和推行国家公务员制度工作。组织全市对过渡和参照过渡的机关工作人员进行公务员制度知识考试,市、区(市)、乡镇(街道)三级先后有24591人参加考试,其中有224名工作人员考试不及格,参加补考;29名补考不及格和12名考试作弊的人员被取消过渡资格。对考核合格、考试及格的人员,按照各职位任职条件要求,进行合理选配。在人员选配任命中,广泛实行“竞争上岗、双向选择”。各单位都拿出部分或全部中层领导职位实行竞争上岗,调研员以下非领导职务全部进行双向选择,并且作为一条硬指标,凡是未按要求做的,一律视为推行公务员制度工作不合格。据统计,市直机关对191个处长职位和128个副处长职位进行竞争上岗,占处级领导职位总数的35.6%。全市有131个乡镇、1102个岗位进行竞争,1007人通过竞争走上领导岗位;5个县级市和崂山区党政机关有941个职位竞争上岗,上岗者达935人。随后,按照新确定的公务员职务重新确定级别,实施国家公务员职级工资。同年10月,市委组织部、市人事局印发《青岛市国家公务员辞职实施意见》,建立青岛市国家公务员辞职制度。同年,青岛市印发《青岛市国家公务员、机关工作者“双考”试行意见》《青岛市国家行政机关诫勉工作暂行规定》。1996年3月,青岛市完成机构改革,建立起公务员制度。1997年4月,中共山东省委、省政府机构改革和推行国家公务员制度工作检查验收组,对青岛市推行国家公务员制度工作进行检查验收,认为青岛市推行国家公务员制度工作“符合中央和省的部署要求,改革是成功的,成效是显著的,验收合格”,标志着青岛市在全省率先完成公务员制度入轨工作。

在完成公务员制度入轨工作后,青岛市及时将工作重点转移到深化完善国家公务员制度上来,围绕规范管理、强化机制、提高素质、改进作风,积极探索公务员管理工作中的新制度、新办法,在公务员辞退、竞争上岗、考录、轮岗交流、待岗、绩效管理等方面走在全省、全国前列,创新出许多经验。1998年,全市普遍推行公务员轮岗制度。1999年初,印发《青岛市国家公务员考核试行意见》《青岛市国家公务员年度考核结果使用试行意见》。在考核内容上增加争先创优绩效目标,鼓励创造性开展工作;在考核方法上全面推行量化考核;在称职和不称职之间增加基本称职等次。对国家公务员的考核分为平时考核和年度考核。2000年,青岛市先后印发《关于进一步加强国家公务员培训工作的意见》《青岛市国家公务员任职培训实施意见》《青岛市国家公务员和机关工作者职位轮换(轮岗)实施细则》《青岛市国家公务员和机关工作者任职回避和公务回避实施细则》等文件,规范国家公务员的培训、轮岗、回避工作。

2001年,青岛市借鉴现代企业管理制度,引入绩效管理的基本理论、原则和方法完善公务员考核制度。公务员考核工作逐渐由关注制度向关注人转变,由注重人的行为的有序性向有效性转变,由约束人向激励人转变。同年,规范公务员培训管理,印发《青岛市国家公务员培训证书制度实施办法》,将公务员培训落实情况纳入公务员管理与队伍建设评估范围。

2002年起,青岛市公务员考核试行优秀、良好、称职、基本称职和不称职5个等次,其中良好等次按不超过45%掌握,良好等次加发300元奖金。出台专门的考核结果使用文件,切实加强年度考核结果的使用。同年,市人事局加强国家公务员和机关工作者轮岗、回避的统计分析工作,建立动态的轮岗信息库,结合统发工资工作,对各岗位人员变化情况随时进行修改,同时,加强对各区(市)和市直单位轮岗、回避工作的指导。

2003年,在公安、城管、工商等执法队伍全面试行公务员年度考核末位培训制度,末位率为当年度参加考核总人数的1%~2%。同年,完善公务员初任、任职、更新知识和专门业务等四类培训,开展公务员电子政务知识培训,组织全市近3万名公务员、机关工作者参加网上培训考试。开辟赴德、英、日等国际人才培训项目,组织“奥运场馆建设与城市规划”等出国培训项目90批425人次,获得国家资助经费约40万元。

2005年,青岛市完善公务员绩效考核,制定年度考核基本称职、不称职等次参考标准,规范公务员日常考核。加强公务员培训,继续推进公务员基本素质能力轮训和MPA核心课程轮训,开展以创新知识为主要内容的大规模公务员更新知识培训。

第三节  事业单位人事制度改革

1997年,实行《青岛市市属卫生事业单位机构和人事制度改革试点方案》,对卫生事业单位进行人事制度改革试点。1999年,对教育系统事业单位进行深化人事制度改革试点。主要内容是:进一步落实校长负责制、岗位责任制、教职工聘任制和绩效工资制;实行专业技术职务评审与聘任分开;逐步实行教职工全员聘用合同制;建立教育人才分市场;做好富余人员转岗分流工作。

2002年,结合青岛日报报业集团成立,在报业集团进行事业单位聘用制试点。所有员工都与报社签订青岛市统一制订的聘用合同,进一步明确双方的责、权、利,强化内部管理,促进报业集团发展。

2003年9月,召开全市事业单位人事制度改革工作会议,对全市事业单位人事制度改革工作进行全面部署。印发《青岛市事业单位人员聘用暂行办法》《青岛市事业单位人员聘用暂行办法实施细则》《青岛市事业单位人员竞争上岗暂行办法》等。事业单位聘用范围是依法登记的青岛市各级事业单位及其工作人员(包括聘用单位原有的国家干部、聘用制干部、正式工人和劳动合同制工人及新进人员)。其中事业单位领导班子的聘用,按照干部管理权限有关规定执行,依照国家公务员制度管理的事业单位及其工作人员除外。聘用期限分为有固定期限、无固定期限和以完成一定的工作为期限的合同。

2005年,在全市事业单位中做好聘用制度的入轨工作,全市90%以上的事业单位完成聘用制改革,新的用人机制初步形成。搞活事业单位内部分配,市级40.3%的全额拨款事业单位推行内部分配制度改革,82.3%的全额拨款事业单位工作人员实行绩效工资制。继续调整完善事业单位分类改革意见。稳步推进事业单位分类改革试点工作。加强人事争议仲裁工作的机构和队伍建设,配套法规和制度逐步完善,依法稳妥处理人事争议的机制初步建立。事业单位公开招考工作进一步规范。