第一节 预算编审

青岛建置初期，青岛属即墨仁化乡，未建立一级财政，县财政按定额上解和坐支钱粮。

德国侵占青岛时期，德总督府自1898年起在青岛编制财政预算。其预算年度有3次变动：1898～1990年，以每年10月1日至次年9月30日为一年度。1901年，按德国本国预算年度计，即每年10月1日至次年3月31日，次年4月1日至次年9月30日，每个财政年度编制两次预算。1902～1913年，改为每年4月1日至次年3月31日。年度预算由总督府民政厅的财政部编报，由德国政府审查，经德国国会批准后执行。总督府各部门、各企事业单位编报收支计划。　

日本第一次侵占青岛时期，日本守备军司令部民政部的财务部沿袭德制编报财政预算。预算包含胶济铁路、煤矿和铁矿的收支。日占当局经营鸦片的税款占预算收入的较大比重。日本军队贩卖鸦片、海洛因等毒品收入作为日军收入，不计入青岛预算收入之内。

北洋政府统治时期，财政预算由财政局编制，山东省财政厅核批。此时，青岛经济被军阀控制，并受日本掣肘，日本商民抗缴税捐，财政预算实际没有什么作用。南京国民政府第一次统治时期，预算年度初为每年7月31日至次年6月30日，1937年改为历年制，即每年1月1日至12月31日为一财政年度。预算由市财政局按中央财政部给定数编报，财政部审批。预算分为“经常门”和“临时门”两类。1937年4月，《预算法》正式公布实行。岁入岁出分为“经常门”和“特殊门”，概算改为由上而下的多级制。

日本第二次侵占青岛时期，由日伪政权总务局经理科编报预算，名义上报华北伪政权或南京伪政权审批，实际审批权属日占殖民当局，财政局只是执行机构。

南京国民政府第二次统治青岛时期，恢复执行《预算法》，编报财政预算。由于国民党政府发动内战，青岛形同国民党军队和美国军队的基地和兵站。物价飞涨，通货膨胀；工厂倒闭，失业增加；财源枯竭，财政凋敝；青岛财政预算已失去作用。　

建国后，1949年12月政务院发布《关于1949年财政决算及1950年预算编制的指示》规定，从1950年起预算年度采用历年制。青岛预算收入解缴中央，地方预算支出由中央统一拨付。1951年，中央、华东区、山东省三级财政明确划分，青岛市财政是华东区、山东省财政的一个预算机构。1953年，实行中央、省、县（市）三级预算管理，青岛市属市（县）级预算。此外，崂山郊区亦建立县级预算。1958年，中央把原属中央的棉纺织、橡胶、轻工等企业下放给青岛管理。同时规定，公私合营企业的收支除商业外，均按全额列入国家预算；地方国营企业和地方公私合营企业，当年所需增拨的流动资金，按30％列入地方预算，70％改由银行贷款。地方自筹经费和特种资金收支，均不列入地方预算内，但必须单独编制收支预算。

1961年，贯彻执行“全国一盘棋，上下一本帐”的原则。1962年，执行“收入按政策，支出按预算，信贷按计划，追加按程序”的原则。1963年，原由青岛地方财政单独管理的各项附加收入和用此项收入安排的支出，一律纳入地方预算，作为国家预算的组成部分，此项资金仍是青岛财政的机动财力。此时山东省人民委员会将房地产税划给青岛市，作为城市维护费用的专款，列入市级预算。1961～1965年，国家预算的基本政策是“改放为收”，财权适当集中，实行“总额分成，一年一变”的办法。中央原下放给青岛的企业陆续收回。这时青岛地方企业生产规模有了相当发展，地方财政收入年均增长50％。

1970年，中央除铁道、邮电两部外，又一次将中央企业和基本建设投资物资管理权限下放给地方，财政实行大包干。青岛除包干上缴中央和山东省的任务外，超收节支的盈余全归地方财政，这个办法只实行了一年。1972年包干盈余改为对半分成。在安排预算时，本着统筹兼顾、全面安排的原则，收入留有余地，支出按农、轻、重的次序，加强对农业的支援，适当增加文教卫生事业经费，从紧掌握行政事业经费。1974年改为“收入固定比例留成，超缴另定分成比例，支出按指标包干”的办法。中共十一届三中全会以后，青岛按中央的部署，试行“增长分成、收支挂钩”的办法，按照山东省政府核定的预算指标安排收支预算。1980年，中央提出“坚持收支平衡、略有结余”的原则，在财政资金使用上既保证重点、又兼顾一般，在预算安排次序上，先维持、后发展，先生产、后建设。青岛市在确保山东省下达的收入任务的前提下，按新体制规定的收支范围编制预算。同时注意统筹安排、不留缺口，有多少钱办多少事，并逐步建立了必要的后备力量。

1981～1982年，预算收入按照山东省赋予的分配权，在项目之间进行适当调整。预算支出根据“分灶吃饭”的体制，计算灶内实有财力，本着“量入为出”的原则安排。1984年，即墨、胶县、胶南、平度、莱西县和黄岛区已先后纳入青岛市预算管理范围。1985年，按照“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，根据“利改税”后的新口径编制青岛地方财政预算，基本做到了量入为出、收支平衡。

1987年，青岛市内5区建立了区一级财政预算，各县（市）区所辖159个乡镇亦全部建立了乡（镇）一级财政所，青岛市预算管理形成了一个完整的体系。随着经济体制和财政体制改革的不断深化，青岛市预算管理逐步改善。在预算编制上，一是收入预算的编制，一般按上级分配的收入指标，结合青岛市当年国民经济发展计划，本着积极可靠的原则逐项测算，合理确定收入预算。二是支出预算的编制，按照收入预算和所行财政体制，计算出地方灶内财力后，本着量入为出的原则，根据国民经济结构调整及社会发展的要求，分别轻重缓急，压缩非生产性支出，保证重点。在具体安排上，首先保证人员经费，即个人部分支出及维持费，然后保重点。主要是保改革、保农业、教育、科技及政府确定的与人民生活有密切关系的重点建设项目的支出；其次，对其余部分，根据建设及事业发展需要，编制当年建设性支出预算；另外，对专项用途的收入则分清渠道，分别安排支出预算。三是安排收支预算时坚持留有余地。一方面对国家确定的项目要计算准确，分别计入收支预算，另一方面根据当年财力的可能，安排适当的预备费，以备预算确定后国家出台的改革措施及一些不可预料的支出。当年灶内支出预算确定后，再加上上级专项补助及上年结转的专项资金后，形成全市的财政支出总预算。全市总预算从级次上划分为市级、县（市）区和乡（镇）三级。其中乡（镇）级总预算由县（市）财政部门核定汇总，县（市）级总预算由市财政局核定并汇总，形成全市财政收支总预算。各级财政收支预算经同级人民代表大会审查批准后生效实施。

青岛市区财政预算支出表

表15                                              （1949～1990年）                                     单位：万元

 说明：1949年为下半年数。

第二节 预算外资金管理

预算外资金管理始自1954年。青岛市财政局财政部指示，把工商税附加、农业税附加、中小学生的杂费收入、养路费收入、公房租金、企业奖励基金等纳入预算外。1956年，增加差额预算管理单位。1958年，城市公用事业附加划归预算外。1963年，城市房地产税划归预算外。“文化大革命”期间，1967年部分农业折旧基金划归预算外。此后，大批中央、省企业事业单位下放，财权下放，预算外资金的规模逐步扩大。预算外资金的使用有严格的范围，只能用于更新改造、福利奖励、城市建设和维护、科技三项费用、增补流动资金、基本建设、上交能源交通重点建设基金、购买国库券、上交资金、借给或补助下级经费等项支出。1977年国家对预算外资金进行了整顿，各级财政部门把国家预算外资金的财政收支，特别是预算外企业的收支，按规定单独编制决算。为了综合平衡社会财力，控制预算外资金的投向，青岛市于1983年开始，编制预算外资金收支计划，实行年度决算制度，明确了预算外资金的性质、范围、管理原则。1985年，全市各级财政部门、企事业主管部门和部分大中型企业均已设置管理机构或专职管理人员，建立了预算外资金的管理体系。1986年，对全市行政事业单位和企业主管部门的预算外资金实行了“专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的管理办法；对国营企业的预算外资金采取了“计划管理、政策引导”的控制方式。为有效控制基本建设规模，青岛市从1984年开始，对自筹基建资金实行了财政审批制度。凡企事业单位动用预算外资金搞基本建设，必须经财政部门批准才能申请基建计划，资金必须在建设银行存足半年以上才能使用，这对控制基本建设投资规模起到了积极作用。　

随着改革、开放，向企事业单位下放财权、减税让利，预算外资金渠道增多，数额增大，发展迅速。全市预算外资金收入，1982年仅3.09亿元，相当于当年预算收入的25％；1990年上升到15.54亿元，已相当于当年预算收入的68％。 　

1990年，全市预算外资金“专户储存”金额已达6.46亿元，经财政审批支出5.55亿元，绝大部分用于发展事业和生产建设，支出结构基本合理。1987～1990年青岛市财政融通“专户储存”的间歇资金累计达1.48亿余元，支持了急需资金的生产项目。

青岛市预算外资金收支表

表16                                              （1953～1990年）                                      单位：万元

第三节 金    库

青岛建置前后，以即墨县县衙内的钱房和谷房为金库，财政钱粮的收储、支付、上解和下拨都由钱房和谷房负责办理。 　

德国侵占青岛时期，金库设在德华银行。德国国库历年拨付青岛殖民当局的款项均存于该行，由该行转支。殖民当局在青岛掠得的收入，包括胶海关进口关税的二成补助，亦均存于该行。　

日本第一次侵占青岛时期，金库设在日本正金银行青岛分行。日本侵占青岛伊始，即控制了胶海关，并强行将胶海关的关税收入存入正金银行。日占当局的财政收入全部经由正金银行结算。　

北洋政府收回青岛后，青岛地方财政收支纳入中国银行青岛支金库管理。青岛支金库初设于1914年，在日本侵占时期主要支付北洋政府和军阀驻青岛办事机构的费用，与青岛地方财政无关。1922年以后，金库收入各款和程序、凭证、帐簿及报表的处理原则，仍根据1918年《山东分金库办理细则》规定的条款办理。南京国民政府第一次统治时期，中国银行青岛支金库移交中央银行管理，青岛地方收入和支出均按中央银行金库管理办法的规定办理。　

日本第二次侵占青岛时期，金库仍设于正金银行。南京国民政府第二次统治青岛时期，财政收支系统于1946年7月改制，实行公库制度。

青岛解放后，金库工作由中国人民银行青岛市分行代理，财政预算收入的收纳、划分和解留，库款的支拨和退付，均由金库办理。1950年，政务院公布《中央金库条例》，财政部颁发了《中央金库条例施行细则（草案）》。青岛市根据《条例》和《施行细则》的规定，设立中央支金库，由中国人民银行青岛市分行代理，支金库主任由青岛市分行行长兼任。金库款的支配权统属于中央人民政府财政部，市支金库非得总金库的命令不得付款。1983年6月1日起，青岛市对“利改税”的国营企业实行税利分别交库的办法，市支金库分别统计和分别划解上报企业的税收和利润。1985年7月，国务院发布《中华人民共和国国家金库条例》，废止1950年公布的《中央金库条例》。新的《金库条例》规定：各级国库库款的支配权，按照国家财政体制的规定，分别属于同级财政机关；各级人民政府应加强对同级国库的领导，监督所属部门、单位，不得超越国家规定的范围动用国库库款；国库机构按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政一级国库。新《条例》的最大特点是，改过去中央统管为中央设立总库、省设分支库、自治州设立中心支库、县设支库。青岛市设分支库，分支库主任仍由中国人民银行青岛市分行行长兼任，根据规定青岛市财政有了一定的支配权。　

1987年，在建立区一级财政的基础上，青岛市为完善区级财政，制发了《青岛市区级财政管理体制和设立国库区支库的具体实施办法》，在市内各区建立了区级金库。

1990年，根据财政部、中国人民银行《关于乡（镇）国库试点意见的通知》，青岛市财政局制定了《青岛市乡（镇）国库试点办法》，并选择莱西县进行乡金库的试点，为青岛市在乡（镇）一级全面建立金库打下了基础。