第十章 外事管理
2019-11-15

第一节  外国人入出境管理

1922年北洋政府统治青岛以后,胶澳商埠警察厅设外事股,负责查验进出青岛的外国人护照。1929年,南京国民政府青岛市公安局设“查验外因人入境护照事务所”,办理外国人入出境手续。1939年,日伪青岛特别市警察局于特务科内设外事股,管理除日本国之外的外国人在青岛的“保护与取缔”事项,查验缔约国国民护照,核发无缔约国国民在青岛的《旅行证明书》。1945年9月,南京国民政府青岛市警察局设外事科,各分局设专职人员管理外国人事务,并在青岛港、火车站和沧口飞机场设置检查站,查验,外国人护照。

1949年6月青岛解放后,市公安局设外侨科(1959年改称外国人事务管理科)管理外国八事务,在青岛火车站设“外侨检查站”(1964年改称“外国人检查站”,1966年撤销),在青岛港设“大港口检查站”(后改称“中华人民共和国青岛边防检查站”),查验由国内其他地区途经青岛出境的外国人庾随船进出青岛港的外籍船员的证件。根据国家规定,除应邀来青岛访问、观光的外国人外,禁止外国人在青岛入出境或旅游。1957年9月,公安部批准青岛市为准予外国人出境的城市。外国人在青岛游览范围规定在市南、市北等沿海区、商业区以内;对停泊青岛港的外籍轮船的船员,有限制地批准登岸游览,但不准进入划定的禁区。60~70年代中期,外国人因私来青岛旅游或从事非官方事务,始终受到严格限制。1973年,市公安局扩大外国人在市区游览的范围,准许持有效旅行证件的外国人在西至团岛、东至延安路、北至鞍山路、南至前海沿的范围内游览。1976年“文化大革命”结束后,国家逐渐放宽对外国人来华的限制。1977年由青岛入出境的外国人3050人,是1950年的6.6倍。1982年,国务院批准青岛为对外开放城市,外国人在青岛旅行、观光免办《旅行证》,并不受区域限制。1984年,国务院公布青岛为口岸开放城市,取消出境签证,实行口岸签证。1985年11月《中华人民共和国外国人入境出境管理法》公布实施后,市公安局依法管理持普通护照在青岛入出境的外国人。1986年,市公安局为86个国家和地区的19434名外国人办理签证手续。

 

第二节  中国公民因私出入境管理

青岛解放初期,中国公民因私前往香港、澳门的不受限制,基本上是自由出入;公民前往外国的,本人提出申请,经中央人民政府外交部核准后,由市人民政府外事处发给护照。从1951年2月起,国家停止内地与港澳地区的自由出入,实行必要的管理制度。对华侨、侨眷出入境的,实行“来去自由,从宽批准”的方针。凡侨居在与中国建立外交关系国家的华侨,可持中国使馆签发的中国护照和签证入境回国;侨居在未与中国建交国家和地区的华侨,入境时只须在口岸城市边防检查站领取《归国华侨证明书》即可回国。归侨、、侨眷申请出国,经审批由市公安局发给护照或其他出境证件。青岛市民欲前往港澳的,须事先向市公安局提出申请,领取《出入通行证》,凭证由广东省人民政府公布的地点出境。1953年11月以后,公民出境和华侨、侨眷、港澳同胞入出境,须报省政府转请外交部核准。

1956年7月15日以后,使用全国统一的《往来港澳通行证》,内地公民因私前往港澳实行申请、审批、发证制度。1957年,华侨、侨眷出境批准权下放,市公安局审查批准后,由市政府外事处发给护照或“华侨出境通行证”。50年代后期至1976年“文化大革命”结束以前,对公民及华侨、侨眷、港澳同胞出入境增加了限制条件,出入境人数较少。1958年10人,1965年"人,1968年为零;人数最多的年份是1972年,96人。

1978年国家实行改革开放政策以后,放宽了对公民出国和海外华人回国的限制,简化了审批及签证手续。从1982年9月1日开始,为了“既避免港澳人口增加过快,又方便内地公民出境”,对内地公民前往香港定居或探亲的,按照“定居严格控制,短期探亲的尽量给予方便”的审批原则,实行分开审批和发给不同证件的办法。1984年7月,对内地公民前往澳门的也依照上述办法审批。1985年11月,根据《中华人民共和国公民出境入境管理法》,市公安局成为颁发护照的机关。公民因私出境的,本人提出申请并出具必要证明材料,除法律规定的不准许出境的外,一个月内即可获准并领取护照。1986年,青岛市公民出境512人,海外华人入境9372人。

 

第三节  外侨管理

1897年德国侵占青岛后,不断有外国人在青岛留居,经商办厂或从事其他职业。1902年留居青岛的外国人(简称外侨)767名;1913年增至3130名,占青岛市总人口的5.4%。1914年日本侵占青岛以后,大批日本人乘机进入青岛。至1922年,外侨人口达4519人,为全市总人口的10%,其中日本人23566人。

1922年北洋政府统治青岛以后,胶澳商埠警察厅设外事机构,主管外侨的人口统计、更改国籍、处理违法事件竿有关事项。日本在撤退军队、宪兵的同时,在其青岛总领事馆内设置了“日本帝国警察署”,下辖吴淞街、若鹤街(雄天路)、山东街(中山路)、曲阜街、马关街(月巴城路)、沧口街、台东镇、李村、四方等9处派出所,声称“保护日本留居青岛的商民利益”,因山东各界民众一致反对,政府与日方反复交涉一年,日警派出所始得撤销,但日本侨民仍组成“居留民团”自行管理。1922~1937年,青岛警察机构对日本侨民只行使有限管理权。1938年1月日本第二次侵占青岛后,日本及朝鲜、苏联等国人再次大量涌入。

1938~1945年间,外侨人口年均增加约3000人,其中1938年21973人,10忸年43287人。1945年南京国民政府统治青岛以后,日本侨民随军队撤退或被遣送回国,外侨人数迅速减少。1946年,青岛市外侨人口由1945年的38221人减至6899人。1945~1949年间,南京国民政府分批大量遣送外侨,至19⒋9年5月,青岛市有外侨958人。一些不愿回国的日本人更名换姓,冒充中国人继续居留青岛,警察局通过户口调查发现后,立即予以遣送回国。

1949年6月青岛解放后,市军管会、人民政府遵照中国人民解放军《约法八章》有关外侨的规定,保护居留青岛的外侨及外国原驻青岛领事机构未撤离人员的生命财产安全,对外侨人员中进行反革命和其他犯罪活动的依法制裁。19四年8月市公安局统计外侨人口,共计147户、936人,分属30个国家。同年9~12月,对外侨进行重新登记,发给《居留证》或《身份证》。1950年3月和1951年4月间,市公安局依照政府法令,收缴外侨私设的电台和非法持有的武器弹药。1953~1959年,市政府分7批遣送193名日本、苏联侨民回国,另有一些外侨被迁往上海、天津、济南等地,有的自愿加入中国籍。至1960年,全市有外侨37人。50年代至60年代初,青岛市根据公安部制定的《外国侨民居留登记及居留证签发暂行规定》等有关规定管理外侨。从1964年6月起,实施国务院《外国人入境出境过境居留旅行管理条例》。市公安局在依法管理的同时,主动与相关机构联系,对外侨的就业、就学、住房、医疗等尽量给予照顾,对生活困难的给予救济。“文化大革命”前期,外侨管理工作受到极大削弱,直到后期才逐步恢复正常。自1974年起,允许外籍华人回国探亲、旅游,公安机关为他们顺利回家乡给予了方便。1978年中共十一届三中全会以后,对“文化大革命”期间办理的涉及在华外国人的冤、假、错案,区别情况进行了要善处理,补偿了经济损失。

1980年9月《中华人民共和国国籍法》颁布实施以后,市公安局对外侨的管理工作依法进行。80年代改革开放以后,来青岛投资办厂或进行经济、科技、文化合作的外国人逐年增多。市公安局对在华外国人中需长期居留的,按外侨进行管理,发给《居留证》。至1986年,外商在青岛设置办事机构共10家,领取《居留证》的外国人53名,永久居留的外侨13人。

 

第四节  查处涉外事件

1922~1937年,北洋政府和南京国民政府统治青岛期间,警察机构设外事部门调查外国人违法、违警案件以及中国人与外国人之间发生的涉及治安的事件,并通过政府外事机构与驻青外国领事、代表机构交涉处理。1923~1928年,胶澳商埠警察厅受理外国人行凶杀人、贩运军火、贩卖烟毒、交通肇事等违法违警事件109起,其中95起是日本人所为。1932年1月9日,千余名“日侨”声称青岛《民国日报》登载揭露日本军队侵华暴行的文章属“不敬之事”,捣毁并焚烧报社和国民党青岛市党部大楼。政府和警察当局不敢得罪日本人,坐视事态发展,事后虽经交涉,终无结果。1945年抗日战争胜利后,大批美国军队侵占青岛,最多时达2万余人,约占侵华美军总数(最多时11万)的20%;长期居留青岛的美国人亦相对增多,1945年44人,1947年286人。市警察局设置外事科,并与美国海军第四十四海外观测队合作,在警察训练所内开设“外事警察班”,培训外事警察,结业后分派至美军驻地、外侨聚居区和码头等外国人较多地段的警区。美国人以“青岛的主人”自居,无视中国法律、法规和警察的管理,肆意胡为:1945年10月至1949年5月,市警察局受理美国军人刑事、违警等案(事)件668起,其中枪击无辜56起、行凶打人94起、强奸妇女12起、抢劫16起、交通肇事399起、其他事件91起;102名中国人死于美国人的刀枪和车轮之下。警察局受理涉及美军的案件时,主要负责登记和陪同美军有关机构勘查现场,交涉事宜由市政府派员办理。1947年5月27日,小学生梁柱生在回家途中被两名美军士兵当作“活靶子”无故枪杀,市政府以“事属微小,有碍中美邦交”为由,搪塞了事。

建国后,国家废除外国人在中国领土上的治外法权,在保护外国人合法权益的同时,依法查处涉外事件。1949年11月,美国前驻青岛总领事馆未撤离人员,违反青岛市军事管制委员会收缴外国人私存枪支的通告,拒不交出私存的8支卡宾枪,并且予以拆毁。市公安局对此违法行为提出严重警告,终使美方承认违反了中国法令,并写出保证书。1949~1969年,市公安局查处涉外案件116起,对不遵守中国法律的外国人,缩短其在中国的居留资格;对违反法律、法规的,依法给予治安处罚、驱逐出境,直至追究刑事责任。1978年国家实行改革开放政策以后,来青旅游、经商和长期居留的外国人逐年增加,涉外事件也相应增多。1980~1986年,市公安局查处涉外案件180起,超过1949~1969年20年的总和。在查处涉外案件过程中,公安机关严格遵守《刑法》、《刑事诉讼法》、有关外事管理法规和青岛市的有关规章,缜密侦察取证,慎重妥善处理。1980年9月17日,日本人山内胜彦寻衅殴打汇泉宾馆服务员,市公安局依据《治安处罚条例》,给予其警告和赔偿经济损失的处罚。1985年11月13日,数名挪威海员在青岛国际海员俱乐部斗殴,损坏了俱乐部家具,市公安局及时调查取证,责令当事人赔偿经济损失。

外国人在青岛违法违章统计表

表12                                              (1949~1986年)

年份

合计

触犯刑律

违反治安管 理

违反出入境管 理

其他

1949

15

15

-

-

1951

60

44

14

-

2

1952

25

25

-

-

-

1962

4

3

-

1

-

1963

8

2

1

5

-

1964

3

-

-

3

-

1969

1

1

-

-

-

1980

2

-

2

-

-

1981

42

-

-

42

-

1982

39

1

1

37

-

1983

5

1

2

2

-

1984

10

3

-

7

-

1985

29

5

12

6

6

1986

53

-

6

31

16

说明:表中未列年份无统计数字。