第一节 人口计划管理

人口计划管理是计划生育管理的核心。其管理原则是：坚持处理好政策与计划的关系、宏观控制与微观调节的关系，把人口增长纳入管理轨道。

人口计划纳入整个国民经济和社会发展计划   青岛市人口计划管理始于1963年。1963年3月，随着计划生育工作的进一步开展，青岛市提出“今后五年青岛市人口出生率要控制在20‰左右”。9月，青岛市人委进一步要求“制定控制人口指标要列入党政领导重要议事日程，市区人口自然增长率的指标，力争在1964年下降至20‰以下，1965年降至15‰以下，1967年下降至13‰以下，1970年以后争取下降至10‰以下，并把这一指标列入全市发展规划，统一布置，统一检查”。从第三个五年计划起，人口指标作为一项内容正式列入了青岛市发展规划。

为强化计划生育管理，80年代中期起，全市实行了人口计划包干。1984年11月，根据山东省政府下达给青岛市的人口包干指标，把第七个五年计划时期到2000年人口计划包干指标下达到各县、区，并逐级落实到基层，制定出具体计划和措施。1986年，即墨县制定的人口计划管理和审批一、二胎生育程序的具体规定在全市进行了推广，运用计划管理手段迅速控制了人口的过快增长，青岛市1987年计划生育率达99.8％。1988年4月，山东省计生委在青岛市即墨县召开了全省人口计划管理工作现场会，青岛市组织实施省《关于加强人口计划管理工作的意见》和《基层生育与人口计划呈报审批程序》，使人口计划管理水平进一步提高。

青岛市区人口出生规划情况表

表58                                              （1965～1970年）

 说明：为市内五区人口出生指标。

层层分解，把人口计划落实到基层　青岛市分时期制定了人口五年规划和年度计划，层层落实到基层。各县、区人口计划-般采取上下结合的办法制定落实，即把上级下达的人口计划指标与基层摸底上报的符合晚婚和按照生育政策应安排计划的出生人数结合起来，经过综合平衡，制定年度人口计划。人口计划-般在头一年3月前，把符合生育政策应安排生育指标的人数落实到户到人，做到既从严控制人口增长，又符合实际合情合理。落实生育计划-般由本人申请，群众评议，然后村委上报乡，居委会上报 街道，经计生办审查、报县(市)区批准，再张榜公布，发给生育证。在这个过程中要做到“四知道”即本人知道、家庭知道、群众知道、干部知道。经过加强人口计划管理，全市基本实现了“青年结婚适龄化、妇女生育有计划、人口增长按规划。”

第二节 计划生育责任制与目标管理

60年代末和70年代，农村计划生育管理采取“三级所有，队为基础和政社合-”的管理形式，通过大队和生产队的妇女队长、生产作业组组长在生产活动中坚持做到“三勤”和“四到户”，即勤观察、勤走访、勤询问；宣传到户、送药到户、手术后照顾到户、晚婚和生育计划落实到户。市人口与计划生育的管理实行的是各县、区自己掌握情况，下达指标，进行监督的“条块结合，以块为主”管理方式。但由于条块结合管理配合不理想，因而工作中常有工作对象听从系统条条管理而不服从块块管理的现象。  

1978年开始，实行县、区各级政府与各行业系统共同管理，“以条为主，条块结合”的管理方式。方法是根据各县(市)、区的生育指标，自报共议、平衡审核、张榜公布。由育龄妇女所在单位将计划生育卡交给育龄妇女所在办事处或乡镇审查登记后，交本人保存，待婴儿出生后，持卡到当地派出所报出生户口。全市还出台了多种形式的计划生育责任制，并逐步发展到人口目标管理。

干部岗位责任制建立干部岗位责任制初期，一般采取乡镇、行政村干部层层定职责、定任务，实行计划生育考核评比，年终-起奖罚。有的县(区)实行百分记奖制，各项生产指标和计划生育指标共100分，计划生育指标一般不低于20分，完成者可授单项奖。1981年8月，青岛市推广了即墨县实行计划生育“四定”责任制，即定人员、定指标、定报酬、定奖惩。同时，在全市还普遍实行了计划生育合同制。主要有大队与社员签订-孩不育合同、新婚晚育合同、二胎不宜结扎者不再生育合同、二胎间隔合同、双女户夫妇一方结扎合同、落实节育措施保证合同等，把计划生育合同纳入法制管理轨道。1983年，青岛市狠抓了计划生育组织、责任制、科学管理三落实工作，并在莱西县召开了计划生育工作现场会，推广了莱西县实行干部岗位责任制，对育龄妇女月查经、季透环、挂牌登记的管理经验。

 签订人口与计划生育目标责任书随着基层计划生育管理责任制的完善，为加强人口目标管理机制，从1988年开始，青岛市与所辖各县(市)、区签订了人口目标承包责任书，各县(市)、区又与所辖各乡镇、街道办事处签订人口目标承包责任书。层层强化了指标管理，开展了达标活动，逐级进行检查、考核、评比、奖惩、公布人口计划完成情况和计划生育各项指标达标情况，把人口与计划生育工作作为衡量各级领导干部政绩的重要依据。并对完成人口与计划生育各项指标的单位和领导给予精神和物质奖励；对因工作原因造成人口失控而突破人口计划的单位，则实行相应的行政、经济处罚。全市还实行了计划生育“一票否决”制，在对各级党委、政府及各部门的集体与个人综合评比中，凡计划生育工作达不到人口目标责任书规定要求的，则不能评为先进集体和文明单位；对已授予文明单位或先进集体称号的单位，又出现计划外生育的，要撤消其当年所授称号。同时，还建立了各级主要领导和分管领导离职审计、追踪奖惩制度，对任职期间计划生育工作做得好的领导干部，调走了也奖；反之，调走了也罚。对干部的晋升、提拔，均须考察其在职期间的计划生育工作成绩。1988年，青岛市对所辖各县(市)、区进行了第一次人口与计划生育目标管理责任制的考核。其中，各县(市)获人口目标达标一等奖，全市全部完成了人口计划。

第三节 农村基层计划生育管理

青岛市农村计划生育管理，实行职能部门行政管理与群众组织的自我管理相结合的方式，在乡、村普遍建立起计划生育服务站(室)，形成计划生育服务网络。  

建档立卡，加强信息管理 80年代，青岛市各县(市)区、乡镇、村庄都建立了计划生育服务站(室)，普遍建立了育龄妇女计划生育管理档卡、簿，其具体做法是：以乡镇、村为管理单位，将育龄妇女生育、节育状况逐人登记，分门别类建立“-档七簿”，即育龄妇女档案、落实节育措施登记簿、结婚登记簿、药具发放登记簿、透环检查登记簿、生育计划登记簿、出生登记簿、死亡登记簿。做到明细到人，一月一统以-调整，运用统计信息加强婚育管理，为基层干部抓好婚前管理、孕前管理和落实节育措施打下了基础。为加强管理，全市还普遍建立了月访视、季透查和每月召开以次计划生育例会制度，汇报交流计划生育管理情况，分析工作动态，研究工作方法，解决工作中的实际问题。

不同节育对象实行分类管理　1983年5月，全国计划生育“三为主”现场会在荣成召开后，青岛市根据不同节育对象，实行分类管理。随着基层计划生育管理水平的提高，青岛市推广了对育龄妇女区别不同情况，分三类管理的方法。-是保健类。对安排生育计划的育龄夫妇，重点进行优生优育、围产期保健、产后避孕指导工作。二是关心类。对未落实长效节育措施的夫妇及两女户思想容易反复的，特别是流动人口，安排专人重点管理。三是放心类。对结扎或放环一年以上、节育措施较稳固的夫妇，实行-般管理，定期访视。实施分类管理较好的县区，计划生育均实现孕前型管理。

依靠群众组织实行自我管理 1984年，市级计划生育协会成立后，各县区、乡镇、村相继建立了协会组织。至1990年，全市已建立计划生育协会组织5785个，发展会员357664人，发展协会理事72651人，建立会员之家5059个。根据《中国计划生育协会章程》，市级计划生育协会在自身工作和对基层的工作指导中，坚持为育龄群众服务的方针，通过各种形式的服务向群众宣传党的计划生育政策、法规和科普知识，在育龄群众中广泛开展自我管理、自我教育、自我服务活动。

为了加强对少年儿童的安全保护，为其健康成长提供可靠保险保障，从1989年开始，在全市城乡为独生子女办起了独生子女备用金保险和父母养老金的保险。通过开展计划生育保险业务，使农村90％的独生子女家庭落实了奖惩政策，使全市城乡45万独生子女户家庭享受到独生子女备用金保险和父母养老金保险待遇，解除了群众尤其是农村群众实行计划生育的后顾之忧，推动了计划生育工作的开展。为了发挥群众团体的自身优势，协会还把具有专长的退休医务人员组织起来，由专家理事牵头成立宣传咨询服务队，下乡直接为育龄群众查体、治病，普及计划生育政策和优生优育知识，解决了他们在实行计划生育、节育避孕中的疑难问题。

农村协会组织吸收社会各界人士，村内的五老(老党员、老干部、老模范、老知识分子、离退休职工)和育龄夫妇中的积极分子，组成-支庞大的计划生育工作群众队伍。通过会员活动小区、会员联系户，组织群众进行自我教育、自我管理、自我服务。协会组织带领群众开展多种生产致富技术知识的宣传教育，办起了一些经营项目，帮助会员走上勤劳致富和建立文明家庭奔小康的道路。这些活动密切了党群、干群关系，促进了计划生育工作的发展。 　

实行民主监督、民主管理　青岛市计划生育工作实行“八公开”，即有关生育、奖惩与技术政策，人口计划、生育指标及生育证的发放管理，计划内二胎审批结果，超生费的征收管理和使用，节育措施的落实，奖惩政策兑现及计划生育工作人员的职责和廉政纪律等8项内容公开。各县(市)、区都设立了计划生育政务公开栏，建立举报制度，实行舆论监督，组织群众民主评议，进行民主管理，收到了很好的效果。

第四节 城镇计划生育管理

青岛市计划生育管理工作在50年代大力提倡节育阶段，城镇主要由卫生医疗部门和妇幼保健机构负责，按照划区医疗地段对所辖区域的育龄人群进行宣传和技术指导。

1973年以后，青岛市各县区建立了“块”(县、区、街道、居委会、居民小组)、“条”(各部门各系统)相结合的管理形式，多采取“以块为主、条块结合”的方式组成计划生育领导小组，吸收系统和中央、省、市、区、驻地单位参加，形成“块块贯彻，条条保证，条块结合，齐抓共管”的双重领导体系，对基层计划生育工作进行具体的管理，做到统-管理与分散管理相结合，条条管理与块块负责相结合，块块监督与条条保证相结合，并统-户口管理、婚姻管理和计划生育管理，地方和系统相互配合，互通情况，实行定期例会和计划生育汇报、检查、统计报表制度。

为加强人口生育计划管理，严格实行生育证制度，全市统-规定了发证范围，由女方所在单位出示证明信，持户口簿、结婚证到户籍所在街道办事处领取生育证。领证后方可怀孕生育。婴儿出生后一个月以内，由监护人持生育证到当地公安派出所申报出生户口。1980～1990年，城镇计划生育率、独生子女领证率始终保持在99％以上，计划生育工作实现了经常化、制度化管理。

第五节 流动人口婚育管理

随着改革开放的深入和商品经济的发展，青岛市流动人口日益增多，给计划生育工作带来了-系列的社会问题。为此，1987年青岛市计划生育委员会、青岛市工商行政管理局、青岛市公安局、青岛市个体劳动者协会联合颁发《青岛市流动人口计划生育管理办法》，对流动人口管理的范围、管理办法和奖惩作了具体的规定。1989年，市政府颁布了《青岛市流动人口计划生育管理规定》，提出了具体管理办法和要求。

各县(市)、区结合本地的特点下发了实施《青岛市流动人口计划生育管理规定》的具体细则及规范性文件，还普遍建立了相应的办事机构，成立了流动人口管理办公室。在管理过程中，青岛市城乡普遍采取了以计划生育部门为主，公安、工商、劳动、城建、房管、交通等部门及个体劳动者协会配合齐抓共管，共同做好流动人口的计划生育管理工作。城镇各行业系统实行分口负责，招用的临时工、合同工由招用单位为主管理；暂住城镇从事第三产业经商办企业的由工商或服务部门管理为主；建筑和施工队以城建部门管理为主；街道居委会，旅馆和房屋出租者，负责在此居住区流动人口的计划生育具体管理与监督，并与原常住户口单位联系，协助管理。对外来躲避计划生育的人员，特别是计划外怀孕的流动人员，计划生育和公安部门协同重点加以查处。凡计划外怀孕者，立即动员自觉中止妊娠；对查明计划外生育者，除按《青岛市流动人口计划生育管理规定》有关规定征收超生费外，并视情节轻重给予停业整顿、吊销营业执照或务工证、停止聘用、注销暂住证等行政处罚。

对流动人口计划生育管理的具体做法是：一、实行建档立卡制度。各县(市)、区在摸底调查的基础上，普遍对流动人口中的育龄妇女进行登记造册，建档立卡，实行档、簿、卡常规管理。市北区、四方区、莱西县等工商局，对个体户育龄妇女实行了档、簿、卡配套管理，做到了工作有的放矢。许多街道办事处、乡镇每季度与公安部门或暂住户口登记站核对-次档卡，对变化的人员随时补充或更换。各县(市)、区每年两次对其档、簿、卡管理情况进行抽查，发现问题及时解决；二、落实出示验审生育、节育证明，各县(市)、区大都做出了严格规定，即对本辖区外出从事各种经济活动或其他活动的育龄妇女，外出前进行计划生育教育，督促落实节育措施，签订计划生育合同，并由户籍地的乡镇政府或街道办事处出示计划生育证明；凡外来暂住三个月以上的已婚育龄妇女必须持户籍所在地乡、镇或街道办事处计划生育部门出示的生育、节育证明，经暂住乡镇、街道办事处计划生育部门验审签字后，到暂住地派出所、城建部门、用人单位申报暂住户口、营业执照、施工许可证及录用合同书，没有婚育、节育证明的限期补办，否则-律不予办理。三、建立和落实计划生育合同管理制度。各县(市)区针对流动人口中存在的实际问题和薄弱环节，采取了条块结合的管理办法，坚持在哪里居住由哪里管理，在哪里经营由哪里管理，谁用工谁管理的原则签订了形式多样的计划生育合同。主要是街道办事处、乡镇与流动人口中的育龄妇女，工商与个体流动人员，建筑单位与施工单位，用工单位与包工人员签订计划生育合同。同时，还加强了对租房及拆迁户的管理，与房主签订合同，使其明确自己的义务和责任，并协助做好承租人暂住期间不出现计划生育问题，并以此作为分配住房标准的依据之-。四、建立了育龄妇女孕情查访汇报制度。各县(市)、区对长期离开户籍地到外地居住的育龄妇女，在签订计划生育合同的同时，要求她们每三个月向户籍所在地街道、乡镇或原单位邮寄-份暂住地县以上医院妇科检查证明。半年或一年必须回户籍地或原单位参加-次孕情检查。有的县(市)、区，还采用主动发联系信、打电话与育龄妇女所在单位计划生育部门联系了解情况等等。对外地流入青岛市的育龄妇女，也建立了定期访视和妇科检查制度，定期召开信息例会，及时发现问题，解决问题，防止流动人员超生现象发生。