第一节  土地划拨

1898年9月2日，胶澳总督发布命令，对公益机构和慈善团体建设所需要的土地免税划拨，免税权5年，经申请也可再延长5年，但划拨土地用途不得变更。如果土地用途变更，当局即予收回。宗教机构、学校、教堂、医院、公墓等等都适用此种办法。对欧人区之外建造劳工宿舍区的土地也采用拨用的形式，但规定一旦发生传染病就要拆除房屋，而且土地连同地上附着物都要复归当局所有，同时还要象征性地缴纳每平方米70芬尼的年租金等。1899年11月10日，殖民当局颁布公告：凡在台东镇划拨土地内建筑，土地与营建面积之比最高为3∶4，两房屋之间若非直接紧靠，间距不得少于3米；所有为人们长时间停留所设的空间至少有4平方米面积与2.5米的高度；居住空间的地面至少须高出接壤街道面或庭园面0.15米；当局保留5年后可无偿拆除台东镇临时性建筑物的权利等。

南京国民政府第一次统治后，1932年为建市博物馆及图书馆划拨土地约18.9亩。1933年，青岛市政府拨地47.55亩给工商学会试验植棉。1935年初，市政府先后划定西镇城武路12、14、16号及贵州路24号、四川路21号等处公地，筹建平民住所，容纳一般贫苦平民。挪庄、马虎窝、脏土沟等处，有自建能力者指定城武路19、20号，台西三路4号、5号地及四川路4号，东平路23号，观城路20号，嘉祥路3～6号，巨野路1～4号，滋阳路10号及单县路15号等处公地作为平民自建住所地址，免费招领，责成自建。此办法实施后，台西一带平民先后请求领地，自行建筑者已有1400余户。3月，划定四川路16号、团岛一路1号公地作为平民简易自建住所地址，将菠菜地棚户一律迁入，总计有500余户。5月，划定小阳一路公地作为迁移广饶路、利津路等处棚户临时自建住所。1933～1935年，青岛市公益慈善团体领租及各学校拨用公地27处，共计728.027亩。其中，公益团体7处，16.392亩，慈善团体6处，72.894亩，各学校14处，638.741亩。

南京国民政府第二次统治时期，青岛市政府于1946年划拨海泊河、洮南路一带公地3.9公顷辟为平民住宅地，计划建住宅平房348户。1948年7月，发布《青岛市市有土地拨用办法》，规定市有土地拨用以市属各机关为限，各级政府机关除有特殊需要经依法呈准得予拨用外，概以租用为原则；市属机关需用公有土地时，应注明机关名称、地址、拨地用途、拨地种类、面积及坐落，附1∶1000略图2份；拨用期限最长不得超过10年；核准拨用的土地不得转让或转租，不得变更用途；拨用的土地期限届满仍须使用时，得申请续拨并换发凭证；为城市建设所需时，将划拨的土地予以收回。9月，发布《青岛市政府奖励难民自行建筑住房办法（草案）》，规定“难民”经主管机关证明确认，由市政府就市有公地划拨地段自行建筑住屋。其领得建屋许可证后，须于半个月内开始建筑，2个月内建筑完毕。自建的房屋取得建筑物的所有权满10年后，照章缴纳地租。1948年，全市因公益团体、学校以及“难民”建房等需划拨土地计197.25亩。

青岛解放后，青岛市人民政府于1950年颁布《青岛市公有土地管理暂行办法》，规定公共机关、团体、公立学校凡租用公有土地的免缴租金。

1951年3月，青岛市人民政府颁布《青岛市市区土地管理暂行办法（草案）》，规定市区土地使用范围为：国防建设，公共建设（如道路、桥梁、下水道、河防、公园、公墓、公厕及其他公共建设），建筑公房及机关、公立学校、文化馆、图书馆、博物馆、体育场、医院等所需土地为划拨使用，免征地租。国、公营企业建筑厂址、店址、仓库、堆栈、宿舍等，均系租用，照章缴租，国家建设使用私有土地除征用外，可以公有土地交换。拨给的公地使用期满或中途停止使用时，须交回政府。1952年8月前，对市区内建筑用地多按基建单位申请数字划拨，出现基建单位多批少用、占而不用的现象。划拨中纺公司青岛分公司建医院用地599亩，有188亩荒芜。

1953年起，青岛市执行政务院《国家建设征用土地办法》，征用土地，由有权批准本项建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地单位向山东省人民政府申请一次或者数次核拨；建设工程用地在300亩以下和迁移居民在30户以下的，可向青岛市人民政府申请核拨。用地单位申请拨用地时，须送交征用土地申请书、各种文件、图纸。对被征用土地者的补偿安置，也规定了各项具体办法。

随着城市不断扩建，青岛市建筑用地不足状况突出起来。1956年，台东区空地（包括海泊河周围的菜园地在内）只有94公顷可作为建筑之用，而在此范围内尚有32公顷因附近电台之限制不能有钢筋混凝土结构的房屋，在这些土地中除去道路面积及必须保留的公共建筑（为托儿所、幼儿园等）用地外，可供建筑的土地只有47公顷。四方区除去部分零散的小型地块外，已无任何空地，大片的平房建筑已伸展到国防保留地边缘；沧口水清沟虽然空地尚有较多，但由于1956年平房大量增加，也有大片土地被占有，特别是四方、沧口区临建各大工厂，建筑数量也较多，可建住宅用地亦不多。同时，以青岛市地形所限，能用作生活居住用地的面积约为3606公顷，即以70%以上用作建三层楼之用，仅能容纳84万人口，如按规划发展为100万人口，则城市土地已不可能容纳。据此，青岛市人民委员会决定在台东、四方区不得建筑平房，已正式拨用的土地可允其继续备建，凡未办理用地手续者一律停止继续使用，而对当年各项工作已准备就绪必须当年修建者，则于边缘地区适当安置。在沧口水清沟地区一般亦不得再建平房，可根据实际需要少建一部分，但其位置必须在边缘地区以保证近期建设合理地发展。1950～1957年，基本建设用地共划拨土地13085亩（包括非耕地在内，非耕地约占30%）。其中，工矿企业用地6630亩，铁路交通用地622亩，文教卫生用地1369亩，市政建设用地1027亩，农村水利用地89亩，国防建设用地3041亩，其他建设用地307亩。1958～1962年的前3年共拨出土地20633市亩（包括非耕地在内，非耕地约占25%），相当于前8年划拨土地总数的1.6倍（仅1958年就划拨土地12000亩）。其中，工矿企业用地11971亩，铁路交通用地776亩，文教卫生用地1839亩，市政建设用地973亩，农林水利建设用地361亩，国防建设用地3864亩，其他建设用地849亩。另外，还有临时建设用地985亩。

“文化大革命”开始后，青岛市的土地管理机构基本瘫痪，土地管理混乱。

1981年6月，青岛市人民政府颁布《青岛市城市建设管理办法》，规定已征用、划拨的土地所有权仍属于国家，用地单位只有使用权，不得擅自改变使用性质，不准自行交换、转让、分割，转移过户须到市城建局办理手续。对征而未用超过一年的建设用地，原批准执照应视为无效；长期不用的院内空地，使用不合理的工地，市城建局有权收回，收回的土地可按征用时支付的补偿费和安置补助费有偿拨给新的使用单位。对征而未用退给生产队暂时使用的土地，其所有权仍属国家，国家建设需要时，应立即无代价交还。1984年，共划拨土地1902.77亩。其中，耕地1154.24亩，占划拨土地总面积的60%左右。

1987年1月1日起，青岛市贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》，规定国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。

第二节  土地征用

南京国民政府第一次统治时期，对土地征用无明确规定，若遇有建设所需占用民地者，一般采用以公有地予以交换的办法处理，民地与公地之间差价分别不同情况多退少补。

日本第二次侵占青岛时期，于1940年4月公布实施《青岛特别市征用土地及限制买卖暂行规则》，规定凡对于都市计划及其他公共事业认为有必要时，伪青岛特别市政府可征收或使用市管辖区域内的土地及其地上建筑物。自太平角六路南端起首，沿芝泉路、桑梓路、登州路、衡阳路、延安路、大连路、绥远路、恩县路、莱州路、堂邑路、济南路、泰安路、费县路、东平路、观城路、滕县路、嘉祥路、磁山路、台西三路，至栈桥为一连线，凡线内区域的土地除有特别事由外，可进行权利移转变更，线外土地不得移转变更。1945年1月，修正《暂行规则》，规定凡于都市计划及其他公共事业认为有必要时，伪市政府得征收或使用市管辖区域内的土地及其地上建筑物，所谓使用包含权利的限制。市管辖区域内的土地除下列规定的地域外，其土地权利不得有移转变更行为，自威海路起首，沿台湛路、仲家洼东侧、长春路、和兴路、海泊路、内蒙古路、华阳路、沈阳路、青海路、乐陵路、商河路、莱州路、堂邑路、济南路、泰安路、费县路、广州路、云南路、东平路、嘉祥路、台西一路、团岛一路和团岛二路交叉点，南至海岸线间为一连系线，凡线内区的土地除有特别事由外，准其权利移转变更。

青岛解放后，公共建设征用土地经历了一段无偿使用的时期，用地单位概不缴纳土地使用税，只是按照1953年政务院制定公布和1958年修正的《国家建设征用土地办法》向用地单位征收补偿费或补助费，发给被征用土地者。

国民经济恢复时期，青岛市基本建设征用土地4840亩（可耕地2260亩，非耕地2580亩）。其中，厂矿企业用地2258亩，铁路交通用地162亩，文教卫生用地425亩，市政建设用地338亩，国防建设用地1609亩，其他建设用地48亩。

第一个五年计划期间，基本建设征用土地8245亩（可耕地5672亩，非耕地2573亩）。其中，厂矿企业用地4372亩，铁路交通用地460亩，文教卫生用地944亩，市政建设用地689亩，农村水利用地89亩，国防建设用地1432亩，其他建设用地259亩。

第二个五年计划和国民经济调整时期，1958～1960年青岛市基本建设征用土地28185亩（可耕地20554亩，非耕地7631亩）。其中，厂矿企业用地13307亩，铁路交通用地836亩，文教卫生用地1754亩，市政建设用地1848亩，农林水利用地5887亩，国防建设用地3684亩，其他建设用地869亩。1960年，青岛市人民委员会执行山东省人民委员会《关于国家建设征用土地工作中几个问题的通知》，一是征用土地在10亩以下的（须使用果园和高产地的除外），由青岛市城市建设局直接核拨，必须使用果园和高产地的，由青岛市城市建设局审查提出初步意见，报请市人民委员会批准后核拨。二是征用土地10亩以上的，由青岛市城市建设局审查提出初步意见，报请青岛市人民委员会核批。三是征用市区（市南、台西、市北、台东、四方、沧口）和郊区的土地，经青岛市人民委员会核批后，由青岛市城市建设局按《青岛市建筑管理办法》办理征用土地手续。四是市属单位基建项目占用即墨、胶县、胶南土地的，由青岛市城市建设局审查，报请青岛市人民委员会核批。五是县基建项目在市规划区内建设的，须报青岛市城市建设局办理用地手续，在市规划区以外者，可由县人民委员会直接核拨。

1961年9月15日，青岛市城市建设局规定建设单位因计划变更而停缓建工程项目，其土地尚未征用的，一律不准再征；建设单位因计划变更而停缓建工程项目，其土地虽经征用，应退交人民公社；征而未用并已退交人民公社的土地，未经市城市建设局批准，建设单位不得随意收回，人民公社也不得擅自拨给。

1950～1962年，青岛市公共建设用地共核拨土地42413亩。其中，征用可耕地29067亩，占青岛市区及郊区（崂山县）耕地462302亩的6.3%。第二个五年计划时期，用地大幅增加，共征用农地21135亩，较第一个五年计划时期占用耕地面积5672亩增长了272.6%。1963年，市城市建设局对被征用者给予合理的赔偿，对多征少用、征而未用的现象亦曾多次检查、清理，退耕予人民公社（生产队）。至年底，退还征而未用的土地约6000亩，占征用农地的20.6%。同年，青岛市人民委员会批复市建设局报告，对建设用地强调：一是严格控制城市发展规模，控制城市工业的发展，规定市区内不再新建工业项目。在楼山后新建工业区除已有工业适当补缺配套外，可利用已有工业间的空隙地段安排市区内迁出的工业，不再增建新项目；二是提高建筑层数，节约用地，规定住宅建设应在3层以上，市中心区一般应建5层，一律不得建平房。轻工业厂房、一般仓库也应提高层数；三是征用土地后，被征用土地的人民公社、生产大队造成劳动力剩余问题，由劳动部门根据实际情况，按照上级的有关政策予以妥善安置。

“文化大革命”时期，1968年10月青岛市根据山东省革命委员会生产指挥部通知，对城郊每人平均不到半亩土地的生产队，一般不再征用土地。1971年，青岛市革命委员会规定征用土地和拆迁房屋均应由市革委批准。市城建局负责办理具体审批手续，并提出处理意见，以2～4年地块实际产量为标准进行补偿。

中共十一届三中全会后，1981年青岛市颁布《青岛市城市建设管理办法》，规定凡在市区规划控制范围内进行各项建设所需用地，必须遵照国务院《国家建设征用土地办法》及山东省有关规定，并持国家、山东省、青岛市计划部门批准的文件及有关资料到市城建局办理用地手续。在市区规划控制范围以外进行建设所需用地，由所在县承办，按照规定报市民政局审批；对大、中型建设项目的定点，旅游风景点内的建设，由青岛市城建局会同所在县进行安排；涉及市区供电、通讯、给水、排水、交通、国防等建设用地，所在县应事先征得市城建局的同意，方可办理用地手续。已征用、划拨的土地，所有权仍属于国家，用地单位只有使用权，不得擅自变更使用性质，不准自行交换、转让。土地分割、转移过户须到市城建局办理手续。对征而未用超过一年的建设用地，原批准执照应视为无效；长期不用的院内空地、使用不合理的土地，市城建局有权收回。收回的土地可按征用时支付的补偿费和安置补助费，有偿拨给新的使用单位。征而未用，退给生产队暂时使用的土地，其所有权仍属国家，国家建设需要时，应立即无代价交还。使用国有土地，应照章缴纳土地使用费和市政配套费；使用农业耕地，应按规定给予补偿，安排好社员生活，在规划区域内，还要缴纳市政配套费。建设单位因施工等需要临时用地时，须报城建部门批准，并按规定缴纳使用费。临时用地批准期满即行收回，确需继续使用的，须重新办理手续。临时用地内不得修建任何永久性或半永久性的建筑和设施。市区社、队建设用地，亦须报城建部门批准，按照规划建设。

1985年，青岛市因公共建设共统一征地2088亩。1987年4月，青岛市人民政府发布《关于贯彻〈中华人民共和国耕地占用税暂行条例〉的通知》，规定凡非农业生产建设征用、占用耕地的单位和个人，按照规定缴纳耕地占用税。《暂行条例》发布前未经批准占用的耕地，凡属1987年4月1日以后经土地管理部门办理用地批准手续的，也要照章纳税。土地管理部门凭用地单位及个人的完税证或免税证办理划拨土地手续。

青岛市国家建设征用土地统计表

表2                                                 （1950年～1965年）                                            单位：亩

青岛市国家建设征用土地统计表

表3                                                （1966～1968年）                                               单位：亩

青岛市国家建设征用土地统计表

表4                                                （1969年～1979年）                                             单位：亩

青岛市国家建设征用土地统计表

表5                                              （1980年～1983年）                                           单位：亩

青岛市国家建设征用土地统计表

表6                                              （1984～1989年）                                                 单位：亩